--从《政府采购货物和服务招标投标管理办法》关于投标保证金标准之不足谈起

　　投标保证金在各类项目招标采购活动中承载着规范投标行为、保障项目招标采购顺利实施的重要作用，招标采购相关法律法规对于投标保证金的规定也应该以投标保证金的这一重要作用为基本准则。

　　《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（以下称“财政部18号令”）是各级国家机关、事业单位和团体组织开展政府采购工作、组织实施政府采购项目招标采购的依据性法规。财政部18号令第三十六条规定：“招标采购单位规定的投标保证金数额，不得超过采购项目概算的1%。”该规定为政府采购项目投标保证金设置了最高限额标准。

　　笔者在政府采购工作实践中发现，按照财政部18号令规定的最高限额标准收取招标采购项目的投标保证金，对于概算较小和概算很大的两类政府采购项目缺乏适用性，亦即该规定缺乏作为法规所必须的普遍适用性。本文将谈谈《政府采购货物和服务招标投标管理办法》关于投标保证金规定之欠缺问题，并结合招标采购工作实践，提出相关建议。

　　投标保证金的本质作用

　　为了说明财政部18号令关于投标保证金之规定（以下简称“现行规定”）缺乏普遍适用性问题，首先必须对投标保证金的本质作用有充分的认识。

　　在项目招标采购过程中，向投标人（或投标供应商）（以下统称“投标供应商”）收取一定数额的投标保证金，是为了避免投标供应商的不当或违规行为给采购人或招标采购代理机构（以下统称“招标采购单位”）造成损失。该损失不仅包括从项目论证立项审批到制定招标采购计划方案过程的办公行政成本和招标采购单位组织招标采购所发生的直接费用，还包括行政监管部门对违法违规事项处理的行政成本以及项目实施延误的时间成本，等等。

　　鉴于此，投标保证金不仅必须能够弥补供应商的违规行为给招标采购单位造成的损失（至少是直接经济损失），而且还必须使供应商由于其违规行为而得到必要的经济处罚，这样才能保障项目招标采购的顺利实施。

　　综上所述，投标保证金的本质作用即是“规范投标，弥补损失，惩罚违规，保障招标采购活动顺利进行”。

　　面对当今招标采购法律法规、市场监管机制和投标供应商信用体系尚未完善的现状，招标采购项目投标保证金数额标准的确定，应当以“规范投标，弥补损失，惩罚违规，保障招标采购”为基本原则进行合理确定。只有当收取的投标保证金数额达到发挥投标保证金的本质作用时，其数额标准才是合理适当的，如此收取投标保证金才具有实质性意义。

　　现行规定存在两大不足

　　财政部18号令第三十六条规定：“招标采购单位规定的投标保证金数额，不得超过采购项目概算的1%。”随着招标采购市场的日益活跃和迅速发展，以及招标采购规模的逐步扩大，财政部18号令关于投标保证金之规定已经显现出不尽完善之处，以下结合招标采购的具体案例分别加以阐述。

　　1 .  现行规定对于概算较小的项目缺乏适用性

　　现行规定对于概算在100万元人民币以下的政府采购项目缺乏适用性，这一欠缺在一定程度上影响和困扰着这类项目招标采购的组织实施。

　　以50万元的货物或服务项目为例，组织招标采购时可收取的投标保证金最多只能是5000元，如此小额的一笔款项，与当今我国济发展总体水平和投标企业的规模实力相比较，显然不足以引起投标供应商的重视，因此也就无法达到约束和规范投标的目的。

　　倘若出现了供应商的不当投标甚至恶意违规的情形，即使没收了违规投标供应商缴纳的5000元投标保证金，其违规成本仍是很低的；而对于招标采购单位来说，组织实施这类概算较小的政府采购项目，所必经的采购单位内部运转环节、所遵循的招标采购法定程序、所投入的工作量，与组织实施大项目相比并无太多的差异。若因投标供应商的违规行为致使项目不能按原定的采购计划方案和进度如期实施，所造成各项直接和间接的损失，绝不是5000元保证金可相抵的。

　　更何况，随着招标采购各项法律法规的深入贯彻实施，许多采购人按照国家关于本单位本系统应结合实际、合理确定政府采购限额标准的要求，本着节约资金、促进廉政建设的原则，将货物和服务项目的政府采购限额标准调整到30万元（甚至更低）。这意味着，更多概算很小的项目都按照或参照政府采购和招标投标的法定程序组织实施。组织这类概算很小（如30万元）项目的招标采购，按现行规定可收取的投标保证金数额（3000元）就更小了。

　　小额的投标保证金可能导致供应商参与投标的随意性增大，为供应商不当行为或故意甚至恶意违规提供了低成本的机会，进而导致招标采购废标的概率增多。其结果往往是项目招标采购活动难以继续开展，使招标采购单位限于被动的局面。

　　由于小额的投标保证金根本无法发挥投标保证金“规范投标，弥补损失，惩罚违规，保障招标采购”的作用，这便是财政部18号令关于投标保证金规定的欠缺之一。

　　2 . 现行规定对于概算很大的项目缺乏适用性

　　现行规定对于概算在10000万元人民币以上政府采购项目缺乏适用性。因为该规定为招标采购单位按现行规定的最高标准收取投标保证金提供了政策依据，但却不利于充分发挥资金的使用效益。

　　尽管并非所有招标采购单位都按现行规定的最高标准收取投标保证金，但是，只要按不超过采购项目概算的1%的比例收取投标保证金均为规定所允许。

　　事实上，由于现行规定给投标保证金按最高限额标准收取提供了政策依据，多数招标采购单位都是按最高标准收取投标保证金的。但对于概算很大的项目而言，以概算为10000万元人民币的政府采购项目为例，最高可收取100万元的投标保证金，概算更大的项目可收取的投标保证金数额就更大了。容易被招标采购单位忽视的一个问题是：应该将投标企业的资金也视为社会资金的组成部分，应该使资金发挥更大的使用效率并产生更大的经济效益。而现行法规可能让数额不小的资金作为投标保证金款项从截标之日起至投标工作结束时止被滞留在招标采购单位的账户上，这不利于资金发挥更大的使用效率、产生更好的经济效益，甚至可能滋生出其他难以预料的不良结果。

　　所有这些都不是政策法规的本意和初衷。这便是财政部18号令关于投标保证金规定的欠缺之二。

　　现行规定对于概算在100万元～10000万元的政府采购项目投标保证金限额标准之规定基本适当，在此不赘述。

　　投标保证金应与项目规模挂钩

　　如前所述，财政部18号令关于投标保证金之规定存在欠缺，因此，期待国家有关政府采购行政监督管理部门对此进行研究并对不尽完善之处加以修订，制定出对各类政府采购项目具有普遍适用性的法律法规和政策规定。针对以上两方面欠缺问题，笔者提出如下建议：

　　1 . 小项目投标保证金的数额标准

　　对于概算在100万元人民币以下的政府采购项目投标保证金的确定，应以投标保证金的本质作用为准则，按照当今我国经济发展以及投标企业规模实力的整体水平和实际情况，在招标采购活动中应当按不少于1万元人民币的标准收取投标保证金，这样才能保障这类概算较小的项目招标采购的顺利实施。

　　2 . 大项目投标保证金的数额标准

　　对于概算在10000万元以上的这类大项目的招标采购，由于按现行规定收取的投标保证金数额较大，尽管招标采购相关法律允许投标保证金可以资金、保函、担保等多种形式提交，但在我国招标采购活动中，投标保证金多以资金的形式提交。

　　为使资金发挥更大的效益，笔者建议，规范这类大项目的投标行为，应以投标保证金与完善招标采购法律法规、建立企业诚信机制和市场信用体系，加强行政监管力度和违法违规的处罚力度等一系列措施相结合，对项目招标采购的组织实施加以保证。

　　笔者认为，可参照《工程建设项目货物招标投标办法》（七部委第27号令）和《工程建设项目施工招标投标办法》（七部委第30号令）对投标保证金的规定，以“相对比例与绝对金额”相结合的方式确定政府采购项目的投标保证金，即视项目的概算和具体情况，设置一个投标保证金的上限金额。至于该上限金额具体究竟应该确定为多少，还有待于国家政府采购主管部门进行充分调研后，以规范投标行为、保证招标采购活动顺利开展、充分发挥资金效益为基本原则予以规定。

　　对于概算在100万元～10000万元的政府采购项目，财政部18号令规定以不超过项目概算的1%的比例确定投标保证金数额，该标准基本适当。