2）国有资本收益在多大程度上纳入预算。

　　有一种主张认为，国有资本收益中上缴预算的部分应纳入预算，不上缴的部分就不必纳入。这样也会产生同样的问题，使得一部分国有资本收益不在预算的监督范围内，从而增加资金使用不规范的可能性。

　　从现实情况来看，不上缴的国有资本收益约占国有资本收益的95%，这就意味着绝大部分国有资产收益会脱离预算的监督。

　　建议：

　　《预算法》的相关条款必须明确规定，政府的全部收入包括税收收入、行政性收费收入、事业性收费收入、政府性基金收入、社会保障基金收入、国有资本收益、其他一切政府收入，不论上缴与否，不论归列入什么账户，不论由什么部门、单位、机构来管理，都必须纳入预算。

　　使用这些收入而形成的支出都是政府支出，也必须全部纳入预算。

　　4、预算编制应该进一步细化

　　【现状】

　　现行《预算法》对于行政部门送报人大审批的预算草案没有提出明确的编制标准，从而使得立法部门的审批和监督权限变得模糊不清，而实际结果是，人大的审批仅限于收支总额和笼统的大分类数额，而对这些资金具体使用实际上失去审批和监督能力。

　　问题：

　　预算编制应细化，这已成为社会的共识。

　　法律上如何对“细化”加以规定是问题的关键。一种观点认为，报送各级人民代表大会审查的本级政府预算草案应一般收支编列到款，重点支出编列到项。这需要认真考虑。

　　首先，编制到“款”和“项”所适用的支出类别必须予以明确。我国的预算支出科目分为功能分类和经济分类两种。如果只是指按功能分类，那么人大的审查和监督权就会受到很大的限制。

　　其次，“编列到项”的只是“重点支出”，这意味着大部分支出只需编制到“款”，只有一部分支出编制到“项”。拟规定的预算编制标准大致上就是目前政府提交人大的预算草案的细化程度。

　　实践已经证明，在这种情况下人大不仅不可能在预算审查过程中将各种不必要、不合理的支出，例如政绩工程、形象工程和奢侈浪费的“三公消费”识别出来，而且也无法削减或者取消这类支出，从而使得人大审批权行使受到很大的制约。

　　建议：

　　《预算法》的相关条款应做如下规定：各级政府编制和提交各级人民代表大会审批的预算草案，包括本级政府预算、本级政府所属的部门预算和单位预算，收入编制到目，支出按功能分类编制到目，按经济分类编制到款，项目支出必须按项目分列并编报项目预算。

　　5、预算审批前的支出不能过度

　　【现状】

　　多年来，我国预算是在未经人大审查批准的时候就开始执行的。现行《预算法》对此采取了默认的态度。这种情况是对人大审批权的极大的不尊重。

　　造成这种情况的直接原因是，我国预算年度从1月1日开始，而各级人大会议通常要在此后才举行。这个问题引起社会的关注。根本办法是将开会时间调整到预算开始前。

　　有观点认为目前做这样的调整有困难，可以考虑在《预算法》中做出规定，给予政府行政部门在预算审批之前一定的支出权限。

　　问题：

　　关键在于法律上的具体界限。如果不论什么支出都可以在审批之前进行，那么就等于将人大的审批变成了纯粹的形式。

　　对于“上年度结转的支出”以及“法律规定必须履行的支付”，人们的看法上比较一致。“上年度结转的支出”在上年度已经通过了审批，未使用完的部分只要立法部门没有另外的规定可认为该项支出在法律上仍然有效。

　　“法律规定必须履行的支付”通常与履行契约相关，例如利息的支付，社会保障给付的发放，这些都已经过了必要的审批程序，无需再次审批，因此授权是合理的。

　　但对于“必须支付的本年度部门基本支出、项目支出，以及对下级政府的转移性支出”需要做认真考虑。

　　首先怎样才是“必须支付的”，由谁来认定是“必须支付的”，这些都需要有明确规定。