实现部门间职能平衡

　　整个政府职能的良好实现，有赖于不同政府部门在职能上的平衡配置。从现代法治政府的一般运作原理来看，主要的政府职能包括：建立规则的立法职能，执行立法的执行（行政）职能，监督法律实施的监察职能以及裁处纠纷的裁决职能。这些职能之间的彼此平衡，是整体职能得以实现的基本要求。

　　平衡立法（含监管）与执行职能

　　政府职能当中最重要的职能一般分为“立法、行政、司法”三种相互联系的职能，而且，三种职能之间需要适当的分工。司法职能主要在个案的裁决上行使，一般称为消极的职能。而立法和行政则具有高度的主动性和进取性。所以，这两种职能的分置和平衡就显得极为重要。

　　从“管采分离”的实质内容来看，行使监管职能的财政部门更多地享有“政策制定、预算编制”等职能，实际上具有创设规则的职能，因而本质上属于“立法”（指行政性立法）性质的职能。集采机构则承担具体实施和执行采购活动的职能，是执行、实施立法和政采的职能，因而具有行政性质。因此，对“管采分离”原则的正确理解，并不是“管理”和“采购操作”的分离，而是在行政机构内部类似“立法”（指行政性立法）与“执行”（与行政的含义相同）的不同分工。

　　人大及其常委会在我国是专门的立法机构，但人大立法主要集中在基本法律制度的建立，在具体实施方面的规则，更多地是依赖行政部门的行政性立法。在这种情况下，承担监管职能的财政部门，主要承担了政府采购的立法职能。立法职能通常包含对执法（行政）职能是否依法行政的监督和审查职能，因此，财政部门还包含监督和审查职能。

　　在执行立法的方面，目前集采机构和社会代理机构则处于极为分散、缺乏统一管理的状态，与立法职能极为不协调，无法与此相平衡，使政府采购的行政职能不能充分发挥。

　　随着集采机构回归行政职能，集采机构可以此为契机整合集采机构设置上分散、混乱的局面，消除不良竞争，形成统一、有效的执行能力，并为建立全国整体性的政府采购执行机构提供现实的可行性。建立全国整体性的政府采购执行机构，能够维持立法（含监管）和执行之间的相互平衡，有助于政府采购整体职能的发挥。

　　此外，以集采机构回归行政为基础设立全国整体性采购执行机构，可以有效整合凌乱的社会代理机构，充分发挥社会代理机构在零星采购上的补充作用，妥善处理集中采购与分散采购的关系。目前，社会私营代理机构的主要问题，在于业务能力和流程缺少规范性。随着全国整体性采购执行机构的设立，可以把社会私营代理机构的业务纳入整体管理体系之中，避免社会代理机构处于放任自流的状态。

　　加强监管职能

　　对行政职权的行使，最大的担忧莫过于对“权力腐败”的担忧。的确，权力具有导致滥用和腐败的天然属性。但是，应该看到，防止权力腐败的方法，并不是将权力消解于无有。这样做实际上将消解正当的职能本身。防止权力腐败的方法，也不是将权力无限分散，让公共职权之间彼此竞争以期防止腐败。其实，现在众多代理机构不但没有防止腐败，反而使权力分散在众多机构和环节中，实际上增加了监管的难度。随着大量社会代理机构竞争的加剧，甚至会出现监管失控的状况。

　　防止权力腐败的正确方法，是权责之间的平衡，是以权力制约权力，是分权之间的平衡。随着集采机构回归行政，随着统一的、整体性集采机构的设立，政府采购执行权的行使就纳入了政府的多重监管机制之下，实际上比以前分散的方式更加方便进行监管和约束。权力的统一和集中，使责任更加明确；权力与责任的统一，使权力的行使更加受到关注。上级监督、行政监察、纪检监察等等机制，实际上增强了监管的机制。

　　当然，对权力的有效监督，最根本的还在于整个政府职能的完善。现代民主宪政体系为防止权力腐败提供了极为成熟的制度体系。随着我国政府职能转型的深化，笔者相信政府采购权力的行使和运用，将越来越发挥出其应有的公共职能。政府采购也将成为阳光下美好的事业。

　　从实践的角度讲，财政部门与整体性采购执行部门的关系，可以参考财政部门与税务部门的关系来确定。财政部门承担预算和分配职能，采购局承担采购实施的职能。