以集采回归行政为关键着力点，充分激活政府采购职能（下）

　　提要　政府采购“操作”与政府采购监管同属行政职能，行政职能不宜市场化，政府集中采购机构应回归行政。因此建议设立全国性的政府采购执行机构，这样既可以保证政府采购各项职能的落实，又有利于改变财政管理“重收入轻支出、重分配轻管理”的现状，深化公共财政体制改革。新设立的全国性政府采购执行机构（文中称为“政府集中采购总局”）与财政监管部门的关系，可以参照国家税务系统与财政部门的关系。欢迎读者参与讨论，来稿邮箱：liqunsun#yahoo.cn（*发送邮件时请把#改成@）

　　集采回归行政是实践上破局的关键

　　笔者在上篇提出了建立全国整体性的政府采购执行机构的建议，并论述了政府采购职能的行政属性和多重特点。那么，在实践上如何有效地建立全国整体性的政府采购执行机构呢？笔者认为，使现有集中采购机构从“事业单位”的定位，回归行政机构的序列是取得实践突破的关键。具体做法可以是以现有集中采购机构的人力及技术资源为基础，设立“政府集中采购总（分）局”，以“集采总局”统一筹划管理全国的政府采购执行业务，以省级“分局”统筹、管理省级区域内的政府采购执行业务。

　　“集采总局”与监管部门的关系，可以国家税务总局与财政部门的关系为参照。其背后的深刻原因在于：

　　集采是政采职能的重中之重

　　从“提高财政资金效益”这个首要职能来看，只有以集中采购为主导，才能充分实现这一职能。政府各个部门及其所属单位不同时段的采购额总是零散分布的，就每一笔来说一般都不是很大。但是汇总一起，却是一个很大规模，但从经济原理讲，就可以形成规模化效应。同时，集中采购也可以减少采购成本，使零星、重复的采购流程可以简化到一次性的流程当中。而且，集中的采购需求，可以使供应商提供更好的服务。通过金额较大的集中采购规模优势，来赢得供应商提供较大优惠幅度和良好服务，是显而易见的事实。

　　另外，“保护环境”、“扶持不发达地区和少数民族地区”、“促进中小企业发展”、“调整产业结构”等等经济社会政策职能，都离不开集中采购对市场所形成的影响力。通过巨大的政府采购规模优势，可以引导供应商在实施节能、环保、自主创新等方面加大投入。而分散化的采购，则很难实现这些目标。

　　其次，集中采购，可以集中相关领域的专业采购人才，有助于形成规范的、详尽的采购流程和技术规范，对于提升政府采购的专业能力有很大的帮助。所以，集中采购是政府采购的主导方向。只有本身很个性化的采购需求，才适宜于分散的采购。但是，个性化需求主要反映在感官上的需求，政府采购与私人和商业采购对此有不同的需求。政府采购应当更偏重于功能性需求而非感官性需求。

　　市场化非集采操作发展方向

　　由于政府采购法对集采机构设置上的模糊性，有些地方出现了撤销集采机构，大力发展私营代理机构的现象，并冠之以“市场化”和“竞争化”的名头，希望以代理机构的市场化竞争来发展政府采购事业。

　　“市场化”和“竞争化”在从计划经济到市场经济的转型中，无疑具有合理性和正当性。但是，“市场化”和“竞争化”的适用范围在于“商业活动”，是以此为前提的。所以，对供应商而言，市场化竞争是天经地义。但是对于政府采购而言，政府采购的职能，本质上是行政职能，执行这种职能的机构本质上应该是行政机构。众所周知，行政职能是按照职权进行的，对职权的行使必须合法，是不适用“市场化”和“竞争化”原则的。凡是在公共职能上实行市场化的竞争，其结果都将扭曲公共职能。

　　实行政府采购执行机构之间的市场化竞争，表面上可以通过竞争增加　“采购人”的满意度，但这实际上只是对采购人部门利益的纵容，迫使采购执行机构以各种“操作手法”满足采购人的各种要求，往往会背离公开、公平和公正的三公原则，一方面成为权力寻租的温床，另一方面滋生大量的供应商质疑、投诉活动。更严重的是，这种市场化竞争方向，使政府采购处于“碎片化”的分割状态，无法发挥政府采购应有的多重公共职能。这是极其有害的方向。