采购系列谈·我说公共资源交易平台建设

　　政采进场交易不等于整建制合并

　　图为湖北省荆门市政府主要领导考察该市公共资源交易中心。

　　近年来，全国各地都在探索公共资源集中交易和统一监管的新模式，其中典型的经验和做法有“惠州模式”、“盘锦模式”等。在这场改革中，对政府采购是否应该纳入公共资源交易市场进行统一操作和监管，以及成功进行“管采分离”的政府集中采购机构如何发展的问题，业内众说纷纭。有人认为，《政府采购法》规定财政部门是政府采购活动的法定监管部门，把政府采购纳入公共资源交易市场进行监管缺乏法律依据，会削弱财政部门的主体监管地位；也有人认为，政府采购已经形成了一整套操作和监管体系，不需要增加公共资源交易场所的监管力量。

　　公共资源交易体制改革是一项新生事物，在法律上没有明确的定位，各地探索的思路和改革的措施不尽相同，在组建和运行过程中遇到的困难和问题也截然不同。通过对本地公共资源交易市场运行情况的亲身感受和深入探析，笔者认为，建设公共资源交易统一集中管理体制应该弄清几个问题，即建立公共资源交易平台是否有法律依据、《招标投标法》与《政府采购法》是否协调、相关各方职能如何定位等，并做到因地制宜。

　　建交易平台符合两法精神

　　目前，业内部分人士对建公共资源交易平台的合法性问题持怀疑态度。《招标投标法》、《政府采购法》中虽然没有公共资源交易平台的相关规定，但从立法宗旨和目的、各条款的内容看，规范操作、加强监管是最为基本的要求。从这个角度出发，建立公共资源交易平台符合“两法”精神。

　　《〈招标投标法〉实施条例》第五条规定，设区的市级以上地方人民政府可以根据实际需要，建立统一规范的招标投标交易场所，为招标投标活动提供服务。这为建立公共资源交易平台提供了法律依据。

　　整合分散平台不是行政搬家

　　2012年6月，中央工程建设治理领导小组在江西南昌召开“全国公共资源交易市场建设工作推进会”。会议明确提出，建立统一规范的公共资源交易市场的原则之一是“实行部门监管”，模式除了建立统一规范的公共资源交易平台外，还可以通过计算机网络建立统一规范的交易和监管系统平台。

　　对于政府采购，会议提出的要求是将其“纳入进场交易范围”，而不是“纳入统一的公共资源交易平台”。换句话说，不能把会议精神理解为将政府采购整建制合并到公共资源交易平台。

　　目前，湖北省荆门市的公开招标、邀请招标等大型政府采购项目均实行“进场交易”，统一在该市公共资源交易平台操作，接受该市公共资源交易监督管理局和政府采购监管部门的双重监管。为了提高采购效率，节约采购成本，竞争性谈判和询价等小额采购活动，目前并未实行“进场交易”，相关采购活动由当地财政部门进行监管。

　　从目前已经实行公共资源交易统一集中管理地区的运行情况看，虽然这些地方经过职能整合，将分散的交易场所统一为一个市场，将各行政主管部门的监管职能纳入统一平台，初步解决了“管办不分”、“多头监管”等问题，但由于一些地方对法律、制度理解不全面，掌握不准确，实践经验欠缺，加上新体制还处于磨合期，内外协调、衔接不是很顺畅，容易形成整合之后只是简单的“行政搬家”，相比以前没有大的改进和起色，这显然有悖改革初衷。

　　梳理行政职能是关键

　　自2003年《政府采购法》实施以来，很多人对“两法”的执行情况一直存在争议。《政府采购法》第二条把工程采购列入政府采购范围，但第四条又规定，政府采购工程进行招投标的，适用《招标投标法》。因此有人认为，法律赋予财政部门对政府采购活动的监管职责不能涉足工程招标采购领域，导致政府投资工程招投标分别由不同的部门实施监管，这实际上是将工程采购排除出了政府采购范围，严重影响到政府采购政策功能的发挥，使得政府采购的宏观调控作用大大降低。这是十年来我国政府采购的现状，从这个角度考虑的人主张“两法”合并。

　　但从法律本身来看，《招标投标法》、《政府采购法》都是全国人大审议通过的同位法，虽然立法时间有先后，程序和实体有区别，所调整的对象和行为也不尽相同，但规范的基本上是同一采购行为，总体上并不矛盾。政府采购项目采用招标方式的，操作流程实际上也在按《招标投标法》的相关规定执行。从这个角度看，“两法”是互补关系，不能分割对待。

　　另外，“两法”调整对象涉及的政府主管部门较多，容易导致职能交叉、行政效率低下等问题，关键是如何合理地设置和分配这些行政职能，如何梳理分散于不同行政部门的职能，并把可以整合的部分统一起来，建立公共资源交易平台必须综合考虑这一点。

　　湖北荆门监管职责相对明确

　　2002年5月，荆门市建立了统一的招投标交易平台。2011年11月，荆门市综合招标投标中心加挂荆门市公共资源交易中心牌子。2013年4月，按照湖北省的统一要求，荆门市招标投标管理办公室、荆门市综合招标投标中心分别更名为荆门市公共资源交易监督管理局、荆门市公共资源交易中心，不再保留荆门市招标投标管理办公室和荆门市综合招标投标中心牌子。

　　2013年 7月，荆门市人民政府第38次常务会议审议通过《市人民政府关于进一步加强政府投资项目招投标综合监管的通知》，在原《荆门市招标投标管理办法》的基础上，从明确职责、交易范围和标准、规范程序、加强监管四个方面进一步提出了具体要求。该通知规定，财政部门负责政府投资项目预算评审、政府采购管理和资金监管；审计部门依法独立开展审计监督；监察机关负责对招投标活动有关监察对象实行监督，对违法违纪行为予以调查处理，对招投标各相关职能部门的依法履职情况进行监督；公共资源交易中心负责项目进场交易服务。

　　该通知还适度调整了有关招投标范围和标准，要求市直部门和荆门城区范围内的东宝区、掇刀区、漳河新区、荆门高新区的各类工程建设项目估算价100万元以上，与工程相关的设备材料等货物采购和装饰工程（含室内装饰）估算价50万元以上，勘察、设计、监理等服务类项目估算价30万元以上的政府投资项目，必须统一在公共资源交易中心进行招投标。

　　目前，荆门市涉及公共资源交易监督管理的主要部门有市公共资源交易监督管理局、市住建委招投标管理办公室、市财政局政府采购办公室等。新建工程和市政基础设施类工程招标，监督工作由市住建委招投标管理办公室负责；政府采购货物、工程（装饰、装修、改建、扩建类）和服务类项目招标，现场监督由市财政局政府采购办公室负责；交通、水务、卫生、国土等部门的招标，监督工作由各行政监督部门负责。荆门市公共资源交易监督管理局对所有公共资源交易活动进行行政监察。

　　据统计，2012年，荆门市全年进场交易项目629个，交易规模92.65亿元，合同金额82.67亿元。从类别上看，工程类项目565个，交易规模88.48亿元，占交易总额的95%，同比增长22%；从采购方式上看，公开招标项目440个，涉及金额64.86亿元，占招标总额的70%。

　　政府采购信息报2013年9月13日第1505期1版