对政府采购事业而言，公共资源交易平台建设的推进是机遇还是鸿沟？如果缺少对政府采购基本法律制度、法定业务范围、集中采购机构法定角色的准确认识，任何支持或反对的观点都可能因为"主观倾向性"过于明显而缺少说服力。

　　在讨论集中采购机构与公共资源交易平台建设的整合问题时，业界有必要先从政府采购制度层面，回答与公共资源交易平台建设相关却又不仅仅局限于此的三个基本问题。

　　集中采购的独立性不容破坏

　　第一个问题是，集中采购业务在整合后是否会丧失独立性？

　　回顾我国政府采购制度改革的发展历程，许多地方政府采购事业的开端都始于政府采购中心，其往往先于监管部门产生，在此基础上才得以逐步明确监管职责、完善监管制度、成立监管部门。因此，政府采购中心在开创政府采购制度方面无疑发挥了排头兵的重要作用。

　　然而随着政府职能转变和机构改革的需要，在机构设置上，各级政府采购中心面临着与其他公共资源交易市场融合的问题，有的甚至会被取消"政府采购中心"牌子，不免令人惋惜。

　　从人员隶属关系看，政府采购中心的一些工作人员已在财政系统奉献多年，对财政部门有着深厚的感情，如今却要随着机构划转，感情上难以割舍。从现行法律制度看，无论集中采购机构如何整合或者具体名称如何调整，政府集中采购业务却基于其区别于其他公共资源交易性质与运行模式的自身特性，应该继续保持其独立性。

　　首先，政府采购是一项独立的法律制度。以《政府采购法》为依托，辅以其他法规和规章，政府采购形成了一套独立完整的制度体系。政府采购的基本原则、运作流程等均与其他公共资源交易不同，无法统一或者混同到其他公共资源交易之中。

　　其次，政府采购担负着特殊的调控功能。与其他公共资源交易活动追求经济效益不同，我国政府采购制度从最初就被定位于财政支出管理体系的一部分，与部门预算、国库集中支付一起作为财政支出管理的三项重要改革措施，强调通过实施政府采购实现宏观调控目标、发挥政策功能，偏重于追求社会效益。

　　最后，集中采购的主渠道作用无可替代。《政府采购法》规定，纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构实施。集中采购是提升采购规模、形成批量效益、强化集中监管的有效形式，在政府采购中发挥着主渠道作用。集中采购机构作为依法设立的政府采购代理机构，其职责具有法定性，在强制执行政府采购法律法规方面的作用也无可替代。

　　队伍稳定是集采机构整合目标

　　第二个问题是，政府采购蛋糕能否在整合中做大？

　　目前推进公共资源交易平台建设的主要做法有三种：一是打破原有各自割据的状态，全盘整合后另行建立新的平台；二是以某一公共资源交易平台为基础，吸收包括政府采购在内的其他公共资源交易进场；三是依托现有集中采购机构，将其他公共资源交易市场整合到集中采购机构，形成新的公共资源交易平台。政府采购业界肯定会欢迎最后一种模式，认为这样做有利于把政府采购蛋糕做大。

　　《政府采购信息报》2013年7月8日1版《利用政采优势 不必另起炉灶》一文提出："分析问题要有一定的高度和法律意识，要抛开部门利益和权力之争，在实际工作中不能形成'割据状态'。"具体到分析政府采购蛋糕能否在整合中做大的问题，这个法律意识就是准确理解《政府采购法》，正确认识法律明确界定的政府采购概念，不应当盲目扩大政府采购的外延。

　　假如依托现有集中采购机构吸纳其他交易活动进场，集中采购机构在整合公共资源交易平台中发挥主导作用，主要目的应该是维护集中采购机构和队伍的稳定，并保持政府集中采购活动的独立性，而不是为了扩大政府采购的外延。

　　政府采购这块蛋糕要想做大，根本之道在于财政部门和操作机构严格执行《政府采购法》，从源头上加强资金管理，在采购过程中强化监管力度，提升规范操作水平，实现"应采尽采"。

　　集采机构不宜增加管理职能

　　第三个问题是，集中采购机构可否借交易平台建设增加管理职能？

　　按照现有政府采购制度设计，集中采购机构被赋予了较重的责任却缺少行政管理的授权，政府采购中心在开展业务过程中往往面临各种困境，如对采购人约束无力、对评委会建议无效、对供应商处罚无据、对合同履约监督无权等。集中采购机构从业人员对此反应较多，赋予集中采购机构行政管理职能的呼声一直较高。

　　从法定性方面看，根据《政府采购法》第十六条的规定，集中采购机构为采购代理机构。集中采购机构作为非营利事业法人，按照委托代理协议依法办理采购事宜，这是其法定角色。基于政府采购活动在采购环节的民事行为法律属性，代理人与被代理人、第三人在合同法律关系中权利义务对等，即集中采购机构与采购人、供应商之间属合同法律关系，各方法律地位平等，权利义务关系通过合同约定，不是行政法律关系中的管理与被管理关系，自然不存在谁约束谁、谁处罚谁的问题。

　　从可行性方面看，赋予集中采购机构行政管理职能并非理想选择。按照现代法治精神和有限政府原则，政府的行政管理权应当受到法律的严格限制，任何一项权力的行使都必须得到法律的明确授权，即通常所说的"法无规定不可为"，财政部门对供应商投诉的处理行为即是如此。

　　面对集中采购工作中遇到的种种困难，如果纳入行政法律关系范畴由集中采购机构实施行政监管，则必将受到行政法律法规的严格约束，在程序合法性、证据充分性、行为合理性等方面的要求更加严格，集中采购机构将承担更为沉重的证明责任，很难如愿以偿。如果按照司法领域"法无禁止即可为"的理念，集中采购机构在处理与采购人、供应商之间的关系时，民事法律原则和规定更加对症，只要不违反法律原则和明文规定，不违背当事人之间权利义务的对等关系，充分利用集中采购机构民事主体的地位和权利，往往能够收到更好的法律效果，相比行政管理手段更具灵活性与优势。

　　（采购系列谈·我说公共资源交易平台建设征文系针对热点问题进行的探讨，文中表述为作者个人观点，不代表本报社。）

　　政府采购信息报2013年7月17日第1480期1版