原标题：“交易平台”建设须践行法治思维

　　“市长亲自主持各部门协调会，讨论建立公共资源交易平台的方案。很快，《关于推进公共资源交易市场建设实施意见的通知》就出台了。公共资源交易平台迅速在全市遍地开花。”河北省某市财政局政府采购管理办公室负责人向《政府采购信息报》记者透露，在强大的行政力量推动下，该市包括区县一级的公共资源交易平台几乎是在短短两个月内建起来的。

　　由于没有成体系的法律法规，也缺乏统一的指导方案，目前全国各地建立起来的交易市场和交易平台五花八门、性质各异，即使部分后成立公共资源交易平台的省市调研和借鉴了其他省市的做法，也都是“摸着石头过河”。平台建的对不对，心里没底；运行机制好不好，没法衡量。

　　“这是一个实践先行、尚无立法的改革探索。或者说，是一项突破了现行法律的尝试。”一位不愿透露姓名的法律专家如此评价。

　　建“交易平台”应有法规支撑

　　公共资源交易平台的建设从严格意义上来说不涉及法律的问题，但从行政监管的角度看会有法律的风险，其实质是权利和责任的配置涉及法律规定。

　　建立公共资源交易平台的法律依据是什么？这是《政府采购信息报》记者在采访过程中社会各界人士最为关注的话题，因为这关乎公共资源交易平台的合法性。

　　有人认为，工程建设项目招投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等各个领域均已出台法律法规，公共资源交易平台遵守这些法律法规即可。然而，这些法律法规均未提及公共资源交易平台的建设，求证于相关法律法规，也没有查到以“公共资源”或“公共资源交易”直接命名的法律法规。

　　《招标投标法实施条例》第五条规定，“设区的市级以上地方人民政府可以根据实际需要，建立统一规范的招标投标交易场所，为招标投标活动提供服务。”有人据此作为公共资源交易平台建立的法律依据。但有不少业内专家认为，无论是从法律效力，还是从规定的内容来看，该条款都无法作为公共资源交易平台建立的充足依据。

　　“就目前看来，各地公共资源交易的整合大多是由市政府或有关部门推动的， ‘尚方宝剑’大多是当地政府的一纸红头文件。”山东省济南市一位政府采购资深人士表示。

　　国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长羌建新认为，改革需要法治思维。公共资源交易平台的建设从严格意义上来说不涉及法律的问题，但从行政监管的角度看有法律风险，其实质是权利和责任的配置涉及法律规定。

　　随着公共资源交易体系改革在各地的不断推进，一些地方开始意识到这个问题。2012年12月，安徽省合肥市十四届人大常委会第38次会议审议通过了《合肥市公共资源交易管理条例》，填补了国内公共资源交易立法空白。

　　“目前，安徽省发改委正在牵头制定《公共资源交易管理办法》。”安徽省财政厅政府采购处原处长宋宝泉透露。他认为，任何地方性的改革创新，都应在法律框架下进行，不应违法。以政府令或市政府文件等形式代替法律去改革创新是不可取的，建公共资源交易平台应有法规支撑。

　　“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”美国着名法学家伯尔曼的这句话发人深省。

　　深化改革也应依法办事

　　李克强总理多次在不同场合强调改革要在法律框架内进行，要求“改革当中既要先行先试，还得依法办事”。

　　对于政府部门来说，“依法行政”与“改革创新”似乎是两个方向相反的原则。怎样才能“两手都要抓，两手都要硬”？

　　“建立公共资源交易平台是改革公共资源交易体系的尝试，目前还没有上升到立法的层面，没有用法律固定制度，从严格意义上说不符合依法行政的要求。然而，我们正处于一个改革的年代，改革就会变法，改革与变法同步进行，甚至先行于变法。”广西壮族自治区政府采购中心法律顾问沈德能对此表示理解。

　　他补充说，由于立法的程序比较复杂，修改法律的程序也很复杂，且法律需要保持相对稳定，不宜频繁修改，因此在改革创新的过程中，某些制度的变革可能存在法律未变，行政管理先行试点的情形，这也是过去改革特别是重大制度改革的思维，以确保改革的稳步推进。

　　“成立公共资源交易平台是目前从中央到地方都在推行的一项改革，但目前在法律上并没有明确的依据，是否符合依法行政的要求，需要看改革的方案如何设计。”江苏省政府采购中心副主任熊洁表示。

　　“当前，个别地方出现了以改革和创新为借口，抛开法律规定成立管办一家的公共资源交易中心的情况，给公共资源交易市场监管带来了混乱局面。机构设置五花八门，监管模式多种多样。这种局面不利于公共资源交易平台健康发展。”安徽省蚌埠市财政局政府采购科科长卢勇表示。

　　“李克强总理多次在不同场合强调改革要在法律框架内进行，要求‘改革当中既要先行先试，还得依法办事’。”中国社会科学院经济所公共政策研究中心资深专家认为，总理对改革依法而行的强调，实际上阐述了一个重要的方法论，即要以法治思维和法治方式，规范改革程序，成熟的改革经验可以按程序上升到法规和法律，用制度巩固改革成果。

　　创新应在法律框架内进行

　　深化任何一项改革都要把准法律的脉搏，符合法律的基本精神。

　　“现在绝大多数地方建立的公共资源交易平台是按照‘一委一办一中心’的模式，将原来独立的分别从事产权出让、土地交易、政府采购活动等机构撤销，在人员性质不变、运作模式不变的情况下，作为下设科室全部纳入公共资源交易中心。站在政府采购制度建设的角度来看，这种模式与《政府采购法》的规定不相符。存在诸多矛盾，应对照法律进行纠偏。”熊洁表示。

　　“有关部门应该进一步规范各类公共资源交易平台，加快建立并完善与市场经济相适应的公共资源交易机制，从源头上预防和治理腐败。”卢勇认为，建设公共资源交易平台，应根据《政府采购法》、《招标投标法》、《产权交易法》等法律法规允许的范围整合现有平台。

　　《政府采购信息报》记者在采访中也了解到，全国不少地方在具体实践时，不但撤销了政府采购中心的独立法人地位，将公共资源交易平台等同于政府采购中心，而且还出台规范性文件，规定政府采购项目必须委托给公共资源交易平台采购，并赋予公共资源交易平台审批、执行和监管权。有专家认为，公共资源交易平台开始暴露出定位不清晰，同体监管，违规干预市场主体行为和乱收费现象，存在交易过程不够公开透明，行政监管与市场操作边界不清晰，监管缺位、越位和错位问题共存等问题。

　　一位不愿透露姓名的业内人士的质疑颇有代表性：“这样的公共资源交易平台造成新的‘管采不分’，能实现从源头上遏制腐败的初衷吗？”她认为，公共资源交易平台于法无据，没有健全的制衡机制，不出问题则已，一出问题就是大问题。

　　当改革进入“深水区”时，改革的对象大都是一些复杂而敏感的问题，直指行政管理体制、社会管理体制乃至法律体系与法制体系。稍有不慎，改革就有可能偏离方向。正因如此，深化任何一项改革都要把准法律的脉搏，符合法律的基本精神。

　　推广“交易平台”应先行立法

　　公共资源交易平台已经经过一段时间的试点，如要全面推行则必须先行立法，解决无法可依的问题。

　　“或许我们需要一部全国性的《公共资源交易法》抑或《公共资源交易管理条例》？”广西壮族自治区政府采购中心法律顾问沈德能大胆设想。

　　他表示，按照“凡属重大改革都要于法有据”的改革要求，公共资源交易改革到了需要立法的时候了。《政府采购法》和《招标投标法》只调整公共资源的采购（买入）交易，公共资源出让（卖出）交易仅有《拍卖法》，已不能适应公共资源交易的现实需要。

　　各地的具体实践也证明，建立公共资源交易平台后，机构合并、人员队伍重新调配、办公集中了，但在业务开展方面却没有法律法规做支撑，难以形成合力。甚至有人将目前涉及到公共资源交易监管法律法规多且分散，各行政部门各自为政的局面称为“九龙治水”。

　　此外，公共资源交易平台发现违法违规行为时只能向上级部门或有权处理的部门反映，交易平台的作用有限。另外，由于缺乏法律支撑，公共资源交易平台的合法地位一直存在争议。

　　“公共资源交易平台是新成立的机构，这个机构在招投标领域、在招拍挂领域的法律地位没有很明确的表述，我们行使管理职能没有法律依据。虽然也在行使管理职能，但法律没有赋予我们这个权力，希望全国人大或有关部门早日解决这个问题。”某省公共资源交易中心主任向《政府采购信息报》记者透露心声。

　　“依法行政是政府部门必须坚守的基本原则，在法律未明确规定之前，某些地方设立公共资源交易平台的局部试点是合理的，但如果在全国范围内作为一项新的制度全面推行，则需要先立法再开展。目前的状况是公共资源交易平台已经经过一段时间的试点，如要全面推行则必须先行立法，解决无法可依的问题。”全国人大财经委立法研究室专家表示。

　　“此外还要警惕公共资源交易平台权力无限扩张的冲动。”该专家补充道。

　　李克强总理在今年全国两会上指出，对于政府部门来说，法无授权不可为。

　　创新改革固然应当提倡，但应在法律基本框架内先试点，再论证，后立法，然后施行。绝不能拍脑袋想当然，更不能站在部门利益的角度，不顾法律和国家利益行事。

　　政府采购信息报2014年5月19日第1561期5版