强化监管权的时代背景和法治要求

　　监管机构的权力为法定，其法源来见之于《政府采购法》第十三条"各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。"既然监管机构的监管职责是法定的，其权力受到制约应为题中之义。党的十八届四中全会《决定》指出：加大监督力度，做到有权必有责，用权受监督，违法必追究。行政机关要坚持法定职责必须为，法无授权不可为，行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损企业法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。这就要求我们织密织牢政府采购监管权力的内部控制制度笼子，给权力边界立规矩、划红线，使政府采购监管公权力在法治框架内规范运行。政府采购监管权的滥用，既有政府采购官员的越界妄为、任意而为，也有公权力没有边界划分，或边界划分模糊，监督约束不力等客观因素。

　　对于政府采购监管机构来说，要求法律法规赋予的监管职责必须履行到位，对政府采购违法违规行为必须严肃查处，做到"零容忍"，不能搞选择性、艺术性、疲软性执法，否则就是不作为；另一方面，没有法律法规规定和授权的就不能作为，如取消政府采购资格审批制度后以不能代理机构是否参与培训学习作为资格登记的要求，或要求代理机构在当地设立分支机构等搞变相审批行为，否则便是乱作为，要追究法律责任。

　　监管机构的权力制约是指各项权力之间相互监督、彼此牵制，以保障权力合法正当履行，它遵循分权，监督原则，其载体就是建立健全内部控制制度体系，防止监督力的任性而为。

　　现状：制度建设缺位及权力制衡缺失并存

　　政府采购监管机构内部控制制度是指政府采购监管机构为了实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对政府采购监管过程存在的权力失范风险进行预防、控制行为。它是一个循环往复，不断优化完善的过程。政府采购监管机构对相关的制度、措施和程序持续调整、改进，使各项制度、措施和程序能够适应新情况、新问题、新常态，在政府采购监管权力风险管控中持续发挥积极作用。就本质而言，监管机构的内部控制制度是指监管机关围绕政府采购监管而展开的一系列控制活动和制度安排，同时也涉及采购人、供应商、代理机构、评审专家全方位、全过程和全员参与的综合性管理系统。它包括政府采购需求预算计划编制审核下达、采购合同的授予签订履约等政府采购活动全过程。它集组织、控制、协调于一身，是实现政府采购有效监管不可或缺的管控工具。目前内部控制制度零星分散，散见于相关法律法规、规范性文件以及财政系统内部的工作规则、规程或权力运行风险防控制度中，碎片化严重，给人们的感觉是处处有类似规定，但制度、规则挂在墙、停留纸上，执行走样现象普遍存在，采购实践中鲜见因违反政府采购内部控制制度而受党纪、政纪处分的案例。近年来，虽然我国各地财政系统对政府采购监管权力制定了一系列规则、规程，但法律层次低，权威性不够，存在将制度作为工具的错误理念，系统性依然偏弱，对于法律法规缺位带来的管理空白，财政机关以规范性文件或红头文进行填补，虽然一定程度地满足了管理需求，但也导致了制度过多、零星分散、约束力不强，内部控制制度存在随意性、短期性、应景式等弊端，产生了负面影响。政府采购监管权力过分集中，缺乏适度的分解、制约和制衡、合理分工以及强有力的监督是政府采购制度设计和运行机制不成熟、不完善的突出表现。

　　目标：权力制衡为主  兼顾效率为辅

　　对于政府采购监督机构的内部控制制度的目标定位问题，有的认为应以提高效率为首要目标；有的认为应以建立透明政府为核心目标；有的则认为从预防权力失范，减少腐败行为作为出发点和重点。笔者认为，随着我国经济进入新常态，政府采购也同步进入新常态，政府采购工作面临新的格局、新的挑战、新的压力、新的动力，政府采购监管机构内控目标，不仅要考虑政府采购进入新常态的对监管的要求，也要考虑当前与长远的发展方向、规划、目标；不仅要考虑社会反映突出的质次价高、周期长、效率低的现实状况，也要统筹兼顾政府采购制度改革的需要；不仅要考虑政府采购监管系统能力、水平需要和运行规律要求，也要回到内部控制制度设计的出发点和基本原理：即合法合理性和有效性的目标价值取向。应当在权力治理机构、机构设置及权责分配、业务流程等方面形成相互制约、相互监督的机制。同时，根据内部控制制度相匹配的原则，监管机构的内部控制制度应当与政府采购监管模式、政府采购规模、管理的复杂程度、风险状况相适应，并根据情况变化及时进行调整。努力做到"服务提升、运转提速，监管提效"的目标要求。要实现上述要求，当前我国政府采购监管机构的内部控制制度目标应定位和聚焦在：以权力制衡为主，兼顾效率为辅。

　　路径：理念、体系、评价监督三维构建

　　要更加注重监管理念的转变、制度的创新、机制的整合、要素的集成、方法的改进。

　　一、构建监管机构内部控制制度体系

　　（一）制度体系：制度理念、主要内容和组织架构

　　1.制度理念。树立相互制衡是建立和实施政府采购监管内控制度的核心理念。所谓制衡就是在监管权的设置和监管资源分配上，在岗位设置，权责配置、权力分配、业务流程等方面形成相互制约、相互监督的机制设计，解决腐败行为"不易"和"不能"的问题。必须以善治理论为指导，围绕提高治理能力为出发点，结合政府采购监管规律进行。政府采购监管的善治要素包括：可预见的、公开的和透明的监管政策制定过程，具有职业伦理的科层组织，对其行为负责的行政执法。要切实纠正政府采购监管"没有行政审批，不存在风险点"的错误看法。这是因为作为政府采购监管执法部门的职能定位，客观上决定了工作岗位存在风险点，要认真查找政府采购监管机构各个层级、各个岗位工作人员在行使权力，履行职责过程中，可能发生不廉洁和失职渎职等问题的重点部门和关键环节，通过"挖地雷"（岗位自查），"照镜子"（不同岗位互查，晒权力，领导帮助查找和集体排查）等方法，认真梳理权力运行存在或潜在的廉政风险，形成全时段、全方位、全环节的内控预防工作格局，推动内控机制设计由注重实体向实体与程序并重转变。以"断舍离"的思维摆脱对权力的迷恋，打破权力崇拜。以法治和创新的精神构建政府采购监管新常态。以一粒一粒剥石榴的韧劲细劲认真查找权力风险点，找准风险防控突破口，使监管与风险管理有机衔接，相互咬合，互促互进，使权力运行实现分权制衡、流程制约、风险管理、信息化运行，从而在政府采购管理、政府采购执法和公权的行使中形成内生的制约力，增强政府采购监管官员主权在民意识，尊重和保护供应商合法利益，实现财政机关从权力本位向权利本位，从管理向治理，从治权向服务转变。政府采购监管权只有职权法定，不越位、不缺位、做到位，内部控制、制度设计、执行才能达到预期目标。

　　2.制度核心。内部控制的核心是构建五位一体的内控机制即：风险控制--量化内控业务的管理风险；关键环节--突出内控业务的关键环节；职责分工--明确各个岗位的职责权限；流程控制--细化内控业务的操作流程；制度控制--制定内控业务的执行规范。

　　3.制度内容和基本框架。要以深化政府采购监管改革为契机，做好顶层制度建设，对岗责体系、工作流程及配套措施都要按照政府采购制度改革和内控机制并重的原则实施，通过设立监管权力监控指标体系、岗位监管指标体系、工作流程监控指标体系形成统一的内控指标规范管理制度。

　　当前，我国政府采购监管面临较大的转型，如取消政府采购代理机构资格审批后，对代理市场实行"宽进严宽"，加强事中事后监管，发现违法行为必须叫停、处罚，但是当要叫停时或处罚时，才有可能发现原来法律依据是空白。管理的大思路变了，但具体的操作办法，准则却没有相应及时补上，不能将改革的理念，要求落在实处。因此，必须建立和完善一系列政府采购监管权力内部控制度建设，如政府采购权力清单公示制度、监管能力评价制度、内部监管评价制度、风险管理制度、明确内部控制工作流程、权限。编写监管机构监管内控风险操作指引，要落实政府采购监管权力清单制度，推行政府采购执法权力清单化管理，公开权力目录，编制权力运行流程图，进一步建立健全政府采购行政裁量权基准制度。

　　（二）加强评价结果运用

　　对采购官员行为的监督和排查，建立采购官员异常行为举报、查处机制，建立有效针对监管官员的投诉处理机制，制定投诉处理工作流程。定期汇总分析投诉反映事项，查找问题、有效地改进服务和管理。根据内部控制缺陷的影响程度和发生的可能性划分内部控制缺陷等级并明确相应的纠正措施和方案。与此同时，财政机关应当建立内部控制评价质量控制机制，对评价工作实施全流程质量控制、确保内部控制评价客观公正。要着重强调内部控制评价结果运用，将评价结果与被评价的监管机构监管人员的绩效考评与授权挂钩，并作为个人评优和晋级晋职的重要参考依据。

　　（三）积极推行执法痕迹化管理，实行透明执法

　　1.加大智能化建设，为内控信息资源利用提供支撑。内控制度的管理必须充分利用信息网络技术，完善以现代信息网络技术手段为支撑，以权力运行信息管理为主，日常定期检查为辅，形成科学严密，信息化和内外部监督相结合的内控信息管理体系，根据操作风险、管理风险和执法风险产生的环节和时间设立风险预警点和监控时点，提高权力运行风险识别预警能力。

　　2.推行政府采购执法结果公开化控制。坚持以公开为常态，不公开为例外，让政府采购监管执法权力在阳光下健康运行，使财政机关的监管功能、作用更多地通过严格规范、公开文明执法，实现切实维护政府的公平正义的法治善治要求和目标，把该管的事管好，为政府采购市场营造公平竞争有序的环境。

　　3.实行监管服务评价社会化。要以开放的心态广泛接受政府采购当事人及社会各方的评价，以第三方测评、问卷调查、网络评议等多种形式征集政府采购当事人的需求、意见和建议，尤其要改变政府采购关门立法的现状，开门立法，广泛征求社会各界对政府采购立法的意见，开门纳谏，充分体现担当精神和服务能力，不断提高政府采购当事人对工作的满意度和对制度的遵从度。

　　作者联系地址：黄民锦，广西壮族自治区财政厅法规税政处长 注册会计师 高级会计师 南宁市桃源路69号 身份证号 450104196105070032 电话：07715331586 13321716968