● 缓解年终突击乱花钱，可以积极转变预算支出的管理方式，加强政府各部门执行预算的协调性。　　

　　虽然今年以来宏观经济形势并不景气，国内经济增速逐渐放缓，各地的非税收入在今年逐渐成为了地方财政的新支撑，但是根据相关报道，由于经济增长趋稳、地方上房地产市场交易量扩大所带动的相关税收增加，10月的财政收入特别是中央财政收入的增幅回升，到目前为止，今年的全国财政收入完成预定目标已经不成问题。

　　不仅如此，据相关人士透露，今年中国财政还会产生大约9000亿元左右的超收收入，而超收的大部分也将投入到今年的财政支出上，这意味着，按照年初预算和前10个月财政支出进度来看，全年的财政支出中还有近4万亿元需要在今年年内被花掉。这就是说，即便今年的经济形势不好、税收下降致使政府的各项征费乃至税收预征层出不穷，但是“年终突击花钱”的顽疾，依然难以避免复发。

　　社会公众对政府相关部门“年终突击花钱”的质疑，大约可以回溯到2009年的年末。那一年财政部的数据显示，全国财政支出在前11个月只完成了73.8%,意味着将有近2万亿元的资金，需要在年底突击花掉。

　　虽然从严格意义上讲，在岁末一段较集中的时间内，把预算内的钱集中花出去本身并不违规，但我们需要追问的是，为什么会出现年终突击花钱？年终突击，能不能花好纳税人的血汗钱？财政超收收入的支出情况能否得到有效的监督？“突击花钱”会不会演变成“突击挥霍”？

　　考察西方各国，政府部门很少有“年终突击花钱”现象，这和其他国家的较为完备的公共预算制度是分不开的。面对这一系列问题，我们不妨向中国的预算过程求解，看一看中国在预算的编制、审批、执行、决算、绩效考评等各个阶段的制度安排，是不是存在年终突击花钱的隐患。

　　现行的《预算法》第二十八条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。”这事实上是一种以收定支、收支挂钩的财政体制，财政支出完全取决于收入，而中国近年来的财政收入持续快速增长，使得财政支出前低后高，前紧后松，年终突击花钱也就不足为怪了。

　　在预算编制问题上，预算编制过程的实质是处理财政部门与各收支部门之间的预算资金的分配，其结果必然会涉及到各方利益关系，预算的编制过程实际上也是各方利益诉求的表达和协调过程。但由于目前中国的预算编制不够精细，而人大审议预算的时间又比较短，对于每笔财政支出的合理性和可行性，很难严格把关，这就使得各级政府部门在预算编制的阶段往往倾向于多报，使得预算编制数字本身，就含有一些水分，年终没有花掉预算，也就顺理成章了。

　　在英国学者波格丹诺看来，“预算编制是一种政治过程、一种解决推动的手段。预算是政治声明，它表明了预算编制者的实际选择和价值观念。”香港特区政府财政司司长曾俊华，在2009年2月宣读新年度财政预算案的时候，预算案文本非常详细，总共七大本，内容甚至详细到坐椅的数量和样式。这样的预算编制，才能让公众相信，政府会很好地使用纳税人的钱。

　　在预算审议问题上，如预算年度，现行《预算法》第十条规定：“预算年度自公历1月1日起，至12月31日止。”这一规定虽然使预算年度和纳税年度的规定相一致，但是由于预算年度与全国人民代表大会的会期不合，导致当年预算不能及时提交人大审批，使得每年前几个月的预算处于一种虚化的状态。

　　针对这一情况，目前的做法是，预算年度开始后，各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前，本级政府可以先按照上一年同期的预算支出数额安排支出。而“上一年同期的预算支出数额”是指上一年度同期预算安排用于各部门、各单位正常运转的人员经费、业务经费等必需的支出数额，而新增项目大都是在预算批复下达后才开始支出，这样就造成了一些资金支出的延后。实践中，由于资金到位还需要一个过程，新增项目支出很容易拖到下半年才能得到执行。

　　另一方面，凡是纳入预算的财政支出，需要经过人大的审议通过，而超预算增长支出则无须经人大审议，这意味着每年财政的超收收入，政府在使用上具有更大的自由裁量权。

　　在预算执行问题上，由于在实践中各级财政及各部门或多或少的预算财政拨款结转和结余资金规模较大的问题，大量预算资金当年不能实际支出，有些甚至长期沉淀，直接影响了财政资金使用效率，在此背景下出台的相关规定对于各部门来说，意味着结余款有可能转而与下年预算一起统筹安排，如果结余过多预算甚至还会被消减。在这一制度安排下，各部门大多宁愿选择在年底把到手的钱突击花出去。

　　可见，年终财政支出较多，虽然有其现象存在的合理性，但是年终突击乱花钱，则是社会公众不愿意看到的。事实上，中国预算已经超过十年持续性地以年均18%以上的高速增长，在实践中预算偏离度极高。在缺乏预算法的纠错和问责机制的情况下，“只讲投入，不管产出”的现象就会长期存在。

　　预算是政府的神经中枢，它是为了高效、经济地实现政府优先权和目标而进行分配资金和利用资源的一种决策制度，一种主要的政治决策制度。在这一制度下，政府的收支行为置于社会公众及其代议机构的监督之下，使得政府预算能够实现公共责任。

　　事实上，缓解年终突击乱花钱，并不是一件在制度安排上无法解决的事情，我们可以积极转变预算支出的管理方式，加强政府各部门执行预算的协调性。比如完善细化部门预算编制的改革，部门预算从基层预算单位编起，编制尽量详细，这种制度设计不仅可以解决上级代编下级预算以及层层留预留资金等实际问题，还可以避免因各部门“跑部钱进”而带来的各种设租寻租问题。

　　如何花好纳税人的钱，不仅体现了一个国家的国家治理水平，更加凸显着一个国家的政治合法性根基。按照布坎南在其《民主财政论》中的观点，预算过程就是“个人必须‘决定’政府财政预算的适度规模，以及财政预算组成项目”。■

　　（作者系天津财经大学副教授。）