法理：如此规定涉嫌违法

　　表面上看三个案例尴尬局面的发生是因为单一来源采购项目的特殊性（惟一供应商）、有问题的招标公告或者特殊的电子化方式导致的，但实际上从法律上分析可知，质疑人“必须是参加所质疑采购项目政府采购活动的供应商”的规定违法。

　　涉嫌违法限制供应商范围

　　《中华人民共和国政府采购法》第五十二条规定：供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。这一条的规定非常明确，只要是供应商就可以对政府采购提出质疑，没有其他任何的限制，根本没有限制为“参加所质疑采购项目政府采购活动的供应商”。那么谁是供应商呢？《政府采购法》第二十一条也规定得非常明确：“供应商是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人。”对于此条的“向采购人提供货物、工程或者服务”只能广义理解为有可能、有意向提供货物、工程或者服务（即潜在供应商），而不能理解为实际上已经向采购人提供货物、工程或者服务（这样理解就变成了“中标、成交供应商”），也不能理解为参加了具体政府采购项目才是向采购人提供货物、工程或者服务（这样理解就会把此条的供应商限定为“参加了政府采购活动的供应商”）。应当说把政府采购供应商理解为“中标、成交供应商”或者“参加了政府采购活动的供应商”都是缩小了供应商的外延，与法律的规定不符。

　　因此，把质疑人规定为“必须是参加所质疑采购项目政府采购活动的供应商”就对法律规定的供应商的含义做了限制，狭义地理解为“只有参加了具体的采购项目的供应商才是供应商。”本文考察的三个案例所体现出来的尴尬局面也说明了如此理解是错误的，而且实践中也行不通。

　　涉嫌违法限制质疑事项

　　1. 限制了对采购方式的质疑。

　　有人认为对采购方式提出质疑不符合《政府采购法》关于质疑的规定，因为根据法律的规定，采购方式的决定是在采购活动开始前就由财政部门作出的，而且对财政部门决定的事项向采购人和采购代理机构提出质疑超出了采购人和采购代理机构的处理权限。笔者认为，事实上并非所有的采购方式都是由财政部门决定的。《政府采购法》第二十七条规定：“采购人采购货物或者服务应当采用公开招标方式的，其具体数额标准，属于中央预算的政府采购项目，由国务院规定；属于地方预算的政府采购项目，由省、自治区、直辖市人民政府规定；因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。”本条仅仅规定应该采用公开招标方式因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的，才需要在采购活动开始前取得财政部门的批准，其他符合条件的采购方式并不需要财政部门的批准，由采购人或者代理机构依法决定即可。即便在某些地方通过地方的规范性文件规定采购方式由财政部门决定的，供应商认为采购方式损害了其权益的（如单一来源方式），同样可以依据《政府采购法》第五十二条的规定提出质疑，因为该条规定了可以对采购过程提出质疑，而采购过程则是一个广泛的过程，不只限于采购项目开标评标等，应当说采购活动从发布采购公告就开始了。对于供应商而言，只有看到了采购公告才能知道具体采购项目的采购方式，而此时采购项目已经进入了采购程序，供应商当然有权对进入采购程序后获知的采购方式提出质疑。而法律明确赋予了采购人和采购代理机构对于采购过程中提出的质疑有答复处理的权利和义务，可以也应当对采购方式提出的质疑进行答复和处理。

　　2. 限制了对采购公告的质疑。

　　与“质疑人必须是参加所质疑采购项目政府采购活动的供应商”的规定相配合的规定是“供应商须报名、购买了采购文件后才能对采购文件提出质疑”，这样的规定同样是违法的。供应商在获知采购公告后，认为采购公告上的内容损害了自己的权益，就可以提出质疑。

　　①采购公告的内容包含了可能使供应商权益受到损害的采购文件的主要部分，如采购项目的简要技术要求、供应商资格要求（参见《政府采购信息公告管理办法》第十条公开招标公告应当包含的内容）。如果供应商发现这些内容对其权益造成了损害，当然可以提出质疑。

　　②采购公告是采购文件的组成部分，供应商对采购公告提出质疑就是对采购文件提出质疑。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第十八条规定招标文件包括以下内容：（一）投标邀请。招标公告就是对不特定的供应商发出的投标邀请。同理，采购公告也就是对不特定的潜在供应商发出的采购邀请。

　　③某些采购公告对供应商获取采购文件提出了一定的条件，这些条件有时限制了一定的潜在供应商取得采购文件的机会，进而限制了其参加项目采购的资格，这些条件也可能对潜在供应商的权益造成损害，供应商当然有权依法提出质疑。

　　如果强制规定“质疑人必须是参加所质疑采购项目的供应商”同时又把取得采购文件作为“参加”的认定标准，那么即使供应商的权益受到损害也因为无法取得采购文件而无法获得法律规定的质疑投诉的救济。对于这些供应商而言是相当不公平的，也违背了政府采购应当遵循的公正原则。

　　涉嫌违法限制提出质疑的时间

　　1.“质疑人必须是参加所质疑采购项目的供应商”的规定把供应商提出质疑的时间限制在报名后，与《政府采购法》规定的“知道或者应知其权益受到损害之日起”不符。自采购公告发布时，供应商就有可能知道其权益受到损害，而此时供应商并未参加政府采购活动。

　　2. 在“无报名、无购买采购文件”操作方式下，把供应商提出质疑的时间限制在开标（谈判、报价）后。用“无报名、无购买采购文件”的操作方式，无法在开标（谈判报价）前认定供应商是否参加所质疑采购项目的政府采购活动，也就无法受理供应商在开标（谈判、报价）前提出的质疑。不受理供应商在开标（谈判、报价）前提出的质疑肯定是违法的。

　　建议：废除相关规定

　　严格执法 删除前述规定

　　有人担心如果不将提出质疑的供应商限制在“必须是参加所质疑采购项目的供应商”内将导致质疑的爆炸性增长，这种担心是多余的。《政府采购法》第五十二条规定供应商可以提出质疑的条件是供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的。如果供应商无法证明自己的权益受到损害，依法是不能提起质疑的，即便提起了质疑也会因为不符合此条规定而将被驳回，涉嫌供应商无理进行恶意质疑。而现有的各地《政府采购供应商质疑处理办法》都规定了供应商恶意提出质疑，干扰政府采购的要承担一定的法律责任，甚至可能被限制在一定期限内不得参加政府采购活动。

　　如安徽省就规定：供应商有下列情形之一的，属于虚假、恶意质疑，被质疑人应当驳回质疑，并向同级政府采购监督管理部门报告，将其列入不良行为记录名单，并依法予以处罚：（一）一年内三次以上质疑均查无实据的；（二）捏造事实或者提供虚假质疑材料的。四川省也规定供应商提供虚假材料、陈述虚假事实进行质疑的，被质疑人应当报告同级财政部门，由同级财政部门列入不良行为记录名单，根据情况在政府采购信息发布媒体上对其予以公告。

　　放宽“参加、参与”认定标准

　　1.在报名购买采购文件截止日前，认定供应商是否“参加、参与”政府采购活动时，不是凭报名购买采购文件，而是看供应商是否向采购人或者采购代理机构提出了“参加、参与”的要求，如对采购项目提出了询问、提出了质疑、 提出了异议或者意见、提交了参加采购的资料等。

　　2. 超过了报名购买采购文件时间后，认定供应商是否“参加、参与”政府采购活动时，凭报名购买采购文件来认定。