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刘文杰:PPP模式服务湖南经济大有可为

作者:张向阳余立新通讯员|贺倩 发布于:2015-09-29 11:24:50 来源:新理财

   湖南当前城镇化率低于全国平均水平,基础设施建设有待提速,公共服务领域有待加强;在湖南深度对接“一带一路”和长江经济带国家战略进程中,更需要布局和升级一批重大项目,而推广PPP模式将是助推湖南经济社会战略转型的重要抓手,PPP模式服务湖南经济将大有可为,本刊记者就此专访了湖南省财政厅党组成员、副厅长刘文杰。

 
  《新理财》(湖南财政):刘厅长,您好。我们为什么要推广PPP模式,PPP模式和传统的BOT模式有何区别?
 
  刘文杰:在当前我国经济进入新常态、城镇化和市场化提速、地方政府性债务问题显现的形势下,推进PPP模式意义重大、一举多得:一是有利于减少政府负债,缓解地方政府融资压力;二是有利于激活社会资本参与公共设施建设;三是有利于促进政府职能转变,还权给市场,减少对微观事务的干预,提高社会公共产品供给效率。现在,推广PPP模式已经上升到国家战略的高度,成为全面深化改革的重要抓手和落实改革发展的重要工具和载体。
 
  PPP模式与传统的BOT模式相比较,有以下不同:
 
  一是利益关系不同。在传统的BOT模式中,由于社会资本承担了项目全部风险,工程报价和经营收费往往超过合理水平。而PPP模式是一个完整的项目融资概念,它是政府、社会资本基于某个项目而形成的以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作,是项目的共同出资人,参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。
 
  二是运行程序不同。两种模式的不同之处主要在项目前期,PPP模式中社会资本从项目论证阶段就开始参与项目,而且PPP项目在实施之前要进行VFM(物有所值分析)以及财政承受能力评价等。而BOT模式下,社会资本是从项目招标阶段才开始参与项目。其次,在PPP模式中,政府始终参入其中,对项目进行全生命周期监管,而在BOT模式中,在特许协议签订之后,政府对项目的影响力通常较弱。
 
  三是投资回报不同。BOT由于是社会资本单独负责项目建设和经营,承担项目全部风险,往往通过提高经营收费来获取更高的投资收益,因此,社会资本在很多BOT项目中获得了超过正常水平的投资回报。而对于PPP项目,由于政府和社会资本都是出资方,是一种风险共担、利益共享的关系,政府会全程参与整个项目,这一方面会确保项目投资金额在财政约束的合理范围,另一方面,也会通过与社会资本的先期谈判,将PPP回报约定在合理的区间,既根据同期国债收入水平、CPI水平等因素确保一个项目投资回报上限,政府同时也承诺,在项目亏损时按一定价格进行补偿,确保社会资本有合理的保底收入,从而保证PPP项目的合理收益。
 
  《新理财》(湖南财政):如何选择社会资本?怎样平衡公共利益、商业利益与公共服务质量之间的关系?
 
  刘文杰:从法律定义上看,PPP属于服务项目政府采购范畴,《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)更是明确规定:“地方各级财政部门要会同行业主管部门,按照《政府采购法》及有关规定,依法选择项目合作伙伴。”
 
  因此地方政府在选择PPP项目的社会资本方时,要根据政府采购法律法规及相关制度规定,采取公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商、单一来源采购等方式,综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等因素,依法择优选择诚实守信的合作伙伴,不得违法指定社会资本的方式来实施PPP,确保整个选择过程“公开、公平、公正”。
 
  成功实施PPP项目的关键在于实现双方共赢和合理地分担风险,平衡政府方面所代表的公共利益和社会资本的商业利益。利益分配的实质就是定价,最理想的状态就是在坚持公共利益最大化原则的前提下,确保PPP项目社会效益和经济效益都有所提高,同时让社会资本获取合理的利润,避免出现暴利和亏损。一旦项目收益超出预期,政府根据合同约定,下调公共产品价格,避免其获得暴利;反之,政府就要通过补贴或上调价格等方式,使私人部门获得合理回报,确保项目可持续。合理利润以商业银行中长期贷款利率水平为基准,充分考虑不同情景结合风险等因素确定。这样既满足了社会资本的回报要求,同时又维护了公共利益。
 
  财政部明确要求建立履约管理、行政监管和社会监督“三位一体”的监管架构,优先保障公共安全和公共利益。PPP项目合同中除规定社会资本方的绩效监测和质量控制等义务外,还将按照财政部文件的要求明确保证政府方合理的监督权和介入权,以加强对社会资本的履约管理。因此在PPP项目中,一旦出现公共服务质量下降的现象,政府部门将根据合约履行其监管责任,要求其改善经营,提高公共服务质量。
 
  《新理财》(湖南财政):PPP项目中财政的支出责任与政府债务是一种什么样的关系?
 
  刘文杰:按照财政部文件规定,PPP项目中财政的支出责任包括股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等。从某种意义上来说,这种财政支出责任实际上是政府购买服务的对价,并不是直接债务。只有社会资本投资的公共产品或服务有产出了,政府才付费,没有产出政府则不会付费,所以在PPP模式下是没有政府债务的。但是,我们也必须警惕政府债务风险的压力,因为PPP合同是一个法定合同,政府一旦签订,就有义务履行合同的责任,这是一个法定的刚性支出责任,只要社会资本方没有违约,财政部门必须要按合同保证支出。另外,如果PPP项目做得过多,一样会增加由于财政收支矛盾而带来的举债压力。
 
  《新理财》(湖南财政)当前我省首批PPP项目进展情况如何,湖南对PPP项目有哪些政策支持?
 
  刘文杰:我省首批省级PPP项目进展比较顺利,在首批30个示范项目中,到目前为止,已经和社会资本签约的项目达到17个,签约率占比57%,投资额超过300亿元,涉及交通、市政基础设施、社会事业、生态环保、农业水利、文化旅游等多个领域,其他的13个示范项目也在抓紧对接社会资本。几个重点项目,都取得了积极的进展。长沙磁悬浮项目涉及投资金额40多亿元,也是湖南在高端技术产业领域的一个重大项目,现在建设进展顺利,预计今年年底可以试运营,这是湖南省务实有序推进PPP示范项目的一个典型。对照全国PPP项目签约率,湖南的PPP项目推进走在全国的前列。
 
  从政策支持上来看,省财政厅与住建厅联合印发了“两供两治”设施建设财政贴息奖补办法,对运用PPP模式的“两供两治”项目给予贴息和奖补。另外我们财政厅已经与国家开发银行湖南省分行、农业发展银行湖南省分行签订了长期战略合作协议,优先支持PPP项目融资。
 
  下一步我们财政厅还将进一步加大工作力度,拟设立PPP项目投资基金。基金按照“政府引导、市场运作、风险共担、合作共赢”的思路,通过一定比例的财政资金投入,吸引社会资本,如银行理财资金、保险资金等注入,并以市场化方式运作引导各类社会资本共同推动全省PPP项目发展,实现PPP项目投资主体多元化,确保PPP项目建设资金的持续有效投入。此外,我们财政厅也准备推出省级PPP示范项目联系点制度,财政厅下属的各联点处室将深入联系示范项目,针对发现的问题,提出合理化意见和建议,帮助制定解决问题的办法。
 
  《新理财》(湖南财政):谢谢刘厅长!
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