作者简介：张宇 国家发改委PPP专家库专家、沈阳市于洪区投融资管理中心副主任
　　宾华 辽宁合建招投标代理有限公司 总经理

　　随着今年五月克强总理在国务院常务会议上提出2018年-2020年再改造1500万套棚户的计划，各地政府就紧锣密鼓地开展棚户区调查摸底工作，并于近日完成计划的上报工作，特别是确定了2018年的棚户区改造任务。按照《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号）的文件规定，棚户区改造可以通过政府购买服务、政府和社会资本合作（PPP）模式实施，开发性金融机构可依据上述模式对承接主体或社会资本给予市场化融资支持。由于棚户区改造的高度政策性及推进的紧迫性，因此绝大多数政府会选择政府购买服务的方式推进棚户区改造工作（由于棚户区改造的公益属性，因此采用政府和社会资本合作（PPP）模式会大量占用地方政府的公共预算支出规模即10%的PPP支出责任上限，因此绝大多数地方政府会选择无上限限制的政府购买服务，列入中长期支出责任）。由于财政部在今年五月出台《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号），虽然文件中对“党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行。”但在实际情况中，笔者获得在某省份的财政专员办检查过程中，对棚户区改造项目中涉及的公益性基础设施项目，仍然按照87号文规定，不允许以购买服务的方式实施工程，因此在87号文影响下的2018年棚改项目的贷款评审、资金使用等问题就非常值得关注了，2018年的棚改注定不简单。

　　一、棚户区改造项目承接主体的选择

　　虽然37号文中“鼓励多种所有制企业作为实施主体承接棚改任务”，但实际操作中，通常通过政府采购的承接主体多为本级的国有公司，甚至是尚未转型的融资平台公司。尚未转型的融资平台公司能否作为棚户区改造项目购买服务的承接主体吗？按照《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）的内容要求“融资平台公司在境内外举债融资时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能，并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务。”同时按照37号文“各地原融资平台公司可通过市场化改制，建立现代企业制度，实现市场化运营，在明确公告今后不再承担政府融资职能的前提下，作为实施主体承接棚改任务。”因此根据上述文件规定得出尚未转型的融资平台公司通过发布不承担政府融资职能的声明后方可作为棚改购买服务的承接主体，可以向金融机构申请棚改贷款，金融机构才能受理。

　　二、棚户区改造购买服务的范畴

　　按照37号文，“棚改政府购买棚改服务的范围，限定在政府应当承担的棚改征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设等方面，不包括棚改项目中配套建设的商品房以及经营性基础设施。”因此棚改购买服务范畴是包含一部分公益性基础设施内容，即包含这部分工程建设内容。这是在棚改购买服务与财政部87号文中提到的政府购买服务不包含工程是有一定的区别的。因此前述某省份的财政专员办不允许以政府购买服务实施棚改的公益性基础设施是不正确的，当然工程的实施应按照工程招投标的相关规定执行。笔者也就该问题与某政策性银行评审业务相关人事就此事与之沟通，他表示虽然可以包含一部分公益性基础设施工程，但要论证其实施的必要性及该部分占整体棚改内容的比例都有一定的限制，不应假借棚改名义，将大量以棚改立项的所谓公益性基础设施工程以政府购买服务方式实施，恶意逃避PPP模式识别及财政支出责任上限等问题，造成不必要的政府债务风险。

　　三、棚户区改造项目期限设置

　　棚户区改造项目的购买服务，从本质上看也是购买服务，按道理应该遵从购买服务中两大基本原则即“无预算，不采购”和“购买服务不超过三年中期财政规划设置的年限”，但87号文给了棚改项目购买服务的例外，其例外就是按照相关规定执行。而按照37号文有“市、县人民政府将购买棚改服务资金逐年列入财政预算，并按协议要求向提供棚改服务的实施主体支付。年初预算安排有缺口确需举借政府债务弥补的市、县，可通过省（区、市）人民政府代发地方政府债券予以支持，并优先用于棚改。”的内容表述，即只要逐年列财政预算，逐年支付给实施主体，没有明确期限要求，而按照《关于进一步做好住房金融服务工作的通知》（银发〔2014〕287号）的文件规定“对公共租赁住房和棚户区改造的贷款期限可延长至不超过25年。”同时根据棚改项目资金量大、政策性强等特点，建议棚改贷款应按照长期期限甚至上限进行投放，可有效降低财政支出责任压力。

　　根据网上有文章“建议棚改购买服务项目期限不超过5-7年，最长不超过10年”的说法，笔者认为其有资金拨付进度、预算安排进度应与项目提供服务进度匹配，付款应根据提供服务质量和绩效挂钩的一定合理性，但仍缺乏实际操作依据。

　　首先，棚户区改造项目是年度任务，是在一年内完成当年的棚户区改造任务。不仅包括拆迁，还包括安置房源的建设和购买以及公益性基础设施的完善，这些是都要在一年内完成的，因此除资本金筹集之外，信贷资金的发放就是能否完成棚户区改造的关键，特别是资本金筹集是贷款发放的前提，因此政府预付一部分购买服务费用作为资本金用于贷款资金的提款使用是非常必要的，因此不存在政府拨付资金、银行贷款发放要按照5-7年，不超过10年的标准来支付，这些是在棚改当年就需要解决的。

　　其次，棚户区改造项目是每年都要进行专项审计的，特别是用于棚改项目的各类资金，既包括政府专项及地方债资金，也包括承接主体获得的贷款资金，对资金的使用用途、使用效率都进行严格的审计监察，发现问题会及时上报国家有关部门的，因此棚改资金使用是严格受到控制的，特别是贷款资金还会受到贷款发放机构的严格监管，因此很难被挪用，这也是承接主体能够获得长期贷款的基础。

　　再次，之所以金融机构能够发放棚改贷款，正是因为政府将棚改资金列入支出责任，并在发生支出年份列入当年财政预算，同时贷款承接主体的信用等级较高（通常由地市级以上公司作为承接主体，之后向区县级政府指定的承接主体转贷）因此，可以控制贷款的还款风险。若按照“落后地区棚改期限短，发达地区棚改期限长”的观点，那么本就更多地需要进行棚户区改造的落后地区，由于信贷期限变短，导致本就脆弱的财政由于棚改期限缩短导致的每年支出责任的增加，干脆就直接放弃棚改，违背了国家推出棚改的初衷，形成了劣币驱逐良币的效应。而认为“棚改承接主体已在施工中获得收益，项目风险由银行承担”的观点也值得商榷。棚改项目的安置措施既包括新建，也包括购买“五证俱全”的商品房安置，甚至有些省份的购买安置比例超过80%以上，而各地因为房地产项目“去库存”的要求，纷纷要求进行购买安置。因此棚改实施主体多是与已完工的商品住宅打交道，几乎没有任何工程建设内容，更谈不上获得工程收益。而棚改包含的“公益性基础设施”也有严格的适用范围和比例限制，工程收益微乎其微。

　　最后，棚改项目会获得中央及省市政府的专项资金支持，甚至可以获得地方债，但这些都是有严格比例的，比如一户补助一万元的规定，可以说资金量同整体的棚改资金需求是可以忽略不计的，不存在没有资金缺口。而中央及省市资金包括地方债资金不是按照棚改实际需求时间来提供的，特别是地方债要和发行时间对应，因此可能出现地方财政先行支付的情况，这更是需要财政资金的有效安排，因此将棚改贷款期限延长甚至是到25年，在当前条件和形势下有利于降低财政支出压力，以“时间换空间”。

　　四、棚户区改造项目的资本金筹集

　　由于棚户区改造项目的贷款资金大部分由开发性或政策性银行提供，其贷款成本较其他商业银行有一定优势（但笔者所在地区棚改贷款并没有拿到人民银行PSL贷款优惠利率，与商业银行一致，给予五年期以上贷款4.9%的基准利率），与此同时真正的县区一级用款主体是不能直接从上述政策性或开发性银行直接获取（由于县区层级较低，财力有限，为项目评审能够顺利通过，提升效率，往往用更高级别的国有企业）而是要通过省级或市级国企转贷获取，这种转贷往往要涵盖手续费、购买服务费、税费、可研报告编制费等内容，导致真正的用款主体获得的棚户区改造贷款成本远高于4.9%/年，基本在5.2%/年—5.5%/年，无疑加重了的实际成本负担，以上仅仅是贷款部分，还不包括资本金的筹集。

　　由于棚户区改造购买服务贷款，本身是购买服务，不是项目，因此不应有项目资本金概念，但由于我国没有长期流动资金贷款，因此均按照项目贷款进行操作，这就会产生资本金要求。就作为棚改贷款承接主体的国有企业而言，资本金筹集更是困难，有的甚至用了名股实债、资管计划、信托计划等方式筹集配套资本金以提取贷款，这无疑又增加了杠杆。因此应明确新增用于棚改项目的地方债资金及中央、省市的专项资金可作为承接主体的获取贷款的项目资本金，同时可将棚改地块列入土地储备专项债券的使用范畴，利用土储专项债券资金作为资本金撬动棚改贷款发放。

　　五、棚改非住宅单位的解决路径

　　众所周知，棚户区改造是“管人”的，也就是我们用于棚改的各类资金都是用于解决棚户区老百姓的拆迁安置问题，但就棚改地块的整体性而言，尤其是城乡结合地区的棚改项目，老百姓是与某些非住宅单位（包括商业单位、企业等）共同在一个地区生存的，棚改只把人的问题解决了，但棚改资金不能用于解决上述非住宅单位，这些单位就无法拆迁，造成不能形成有效可利用地块，也起不到改善生存环境的最终目的，因此为达到棚改改善人居环境的最终效果，应该也借着棚户区改造的机会，将上述非住宅单位整体搬迁。但整体搬迁资金如何筹集？建议将棚改地块整体纳入土地储备专项债券的使用范畴，利用棚改资金将居民拆迁安置，将棚改涉及的非住宅单位统一纳入土地储备专项债券的使用范畴，统一完成地块内全部地上物的征地拆迁工作，形成可出让净地，利用土地出让金偿还土地储备专项债券，剩余部分仍可用于棚改地块的相关支出，从根本上解决棚改地块利用问题。

　　以上是我对2018年棚改及今后的2019年、2020年棚改关于购买服务承接主体、购买服务范畴、棚改项目期限、棚改项目资本金筹集以及棚改非住宅单位的解决措施的前瞻性预测，希望能够对正在操作棚改项目的各级地方政府有一定的借鉴意义，共同实现棚户区改造的最终目标。