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　　作为财力不足与城镇化建设需求高涨的纽带，城投公司曾为地方政府获取了大量的基础设施建设资金。（视觉中国/图）

　　新预算法实施和43号文出台两年多来，中央政府正通过政策“补丁”与问责，围堵隐性地方债，其中包括堵住土地融资这条老路的“后门”，划清融资渠道边界等。由此也引发了新一轮“地方政府阵痛”。

　　2017年5月的最后一天，江苏省财政厅联合多个部门下达“特急文件”，要求各地全面规范举债融资行为。很快，这一新闻出现在了长期被娱乐话题霸屏的新浪微博热搜上。

　　江苏省的“特急文件”呼应的是，财政部、发改委、司法部及“一行三会”六部委5月3日联合发布的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（50号文）。50号文重拳砸向隐性地方债，用大量篇幅重申，地方政府不得与金融机构联合违法违规举债融资。同时要求各省级政府组织一次融资担保行为摸底排查，全面改正地方政府不规范的融资担保行为，并在2017年7月31日前清理整改到位。

　　不断加大的问责压力对地方投融资及金融市场产生了震慑。“融资平台5月都没发多少债，被50号文吓怕了。”一位投行人士在朋友圈感叹。

　　不仅如此，《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》等政策的相继出台，亦开始为地方债划出一个清晰的边界。

　　新预算法和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文）实施以来，尽管各级地方政府加快建立健全规范的融资机制，但也仍在通过政府购买服务、政府与社会资本合作（PPP）、政府引导基金等方式隐性举债。

　　不走土地融资的老路

　　“地方政府与城投公司，到了必须合久必分的时候了。”

　　很长时间以来，除了地方土地储备中心，不少以城投公司为代表的地方融资平台也事实上享有土地储备的职能。城投公司吸收了地方政府注入的土地资产，就可以从银行获取土地储备贷款。

　　所谓土地储备贷款，是银行向土地储备机构发放的用于收购、整治土地，提升土地出让价值的短期周转贷款，其用途主要包括征地、拆迁补偿、缴纳土地出让金等，往往数额巨大。

　　但是许多城投公司随后将土地储备贷款腾挪用于当地其他基础设施投资建设等，这帮许多地方“办了事”，但这种运作方式也造成了一部分隐形地方债务。

　　1980年代后期，全国首家真正意义的城投公司——上海久事公司应运而生。针对地方政府财力不足与城镇化基础设施建设需求高涨的问题，城投公司为政府获取了大量的基础设施建设资金，在市场经济中体现政府意志。

　　后来，一些优质的城投公司用政府的优质资源，通过市场化运作，形成有效的资产，通过证券化后转化为经营资本。但随着这条秘径被越来越多地方发现，这个市场也变得鱼龙混杂，不少城投公司还都是政企不分或者有名无实，靠政府给饭吃，自然也帮政府融来资。

　　2014年颁布的43号文明确，城投公司不能继续充当政府的融资平台。今年出台的50号文则要求“各金融机构应当依法合规支持融资平台公司市场化融资”，为城投公司转型奠定了资金基础。

　　“地方政府与城投公司，到了必须合久必分的时候了。”一位地方城投监管人士高来云对南方周末记者说。

　　2016年初，财综4号文将土地储备职能从城投公司剥离。要求每个县级（含）以上行政区域原则上只设置一个土地储备机构，并从属于当地国土资源部门管辖。

　　更为重要的是，土地储备贷款也被叫停，即使是土地储备中心也不得再向银行业金融机构举债。土地储备项目所需资金被纳入了财政的政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分可以在国家核定的债务限额内，通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。

　　不过，不少融资平台仍延续了土地融资的老路。财政部近日建议江苏省问责高邮市和洪泽县，两地均将政府大楼等公益性资产变更使用性质，随后以商业用地、居住用地的性质出让给地方融资平台，融资平台最终将土地使用权用于抵押担保，发行债券。

　　对于这种违规行为，50号文重申，地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源，不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。

　　不仅如此，最新试行的《地方政府土地储备专项债券管理办法》（下称《办法》），还从机制上堵住了城投公司以储备土地进行抵押担保融资的“后门”。今后土地储备上市的流程应为，各地土地储备中心通过发行土地储备专项债券获取土地储备资金，然后通过公开招标购买征地拆迁服务。出卖净地之后的收益，用于偿还债券，若有留存，上缴财政。

　　之所以专门设立了土地储备专项债券，而不再通过省级政府发债获取土地储备资金，高来云向南方周末记者解释，主要因为土地储备专项债券的特点，是通过土地项目的收益去偿还的，也就是说项目与收入相对应，不能通过其他项目对应的土地出让收入偿还到期债券本金。而之前则有可能发生串用行为，最终有可能是用一般公共财政预算收入去偿还了专项债务（地方政府债务限额分为一般债务限额和专项债务限额）。

　　并且，政府发债主要解决的是公益性项目的资金缺口。而土地储备，实际上是通过征地拆迁，将一些可以变为产业、商业、住宅用地的土地整理上市，更强调商业性，跟正常的政府债务目的不一样，所以应该用土地的相关收益去偿还，而不是用政府的一般公共预算财政收入去偿还。

　　对于因储备土地未能按计划出让、土地出让收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金的，《办法》也规定，可在专项债务限额内发行土地储备专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。

　　“特别需要强调的是，土地储备专项债券的发行额度，不得突破地方政府专项债务限额的‘天花板’。”财政部有关负责人接受人民日报采访时表示，2017年地方政府专项债券总限额约为7.27万亿元，各省应当在国务院批准的分地区专项债务限额内安排。

　　明确融资渠道边界


　　从2016年初开始，财力有限的地方政府开始将政府购买服务、产业基金等模式大量引入基建，大有取代PPP之势。

　　从2014年10月国务院下发43号文，结束了地方政府传统的融资平台和融资模式之后，地方政府要筹集用于基建投资的资金，只能借助于两条途径：一是发行地方债；二是引入社会资本搞PPP（政府与社会资本合作）。

　　但是从2016年初开始，财力有限的地方政府出于“稳增长”的动机，开始将政府购买服务、产业基金等模式大量引入基建，大有取代PPP之势。

　　比如2017年3月末，农业银行相关负责人在业绩发布会上给出了一组数据：2016年农行政府购买服务贷款余额1123亿，产业基金贷款余额538亿，PPP贷款余额128亿。128亿PPP贷款余额只占2016年农行新增信贷（8049亿）的百分之一，贷款余额（9.71万亿）的万分之一。

　　其中，政府购买服务与PPP的边界，实际上在于是否可以参与建设有形的公共设施。从政府采购法角度看，政府采购的对象明确分为货物、工程和服务三类，其中对“服务”的定义是“除货物和工程以外的其他政府采购对象”，政府购买服务是不包含工程的。

　　然而，这个概念在之后的单项文件中逐渐被突破了。比如在棚户区改造、海绵城市建设以及土地储备拆迁安置补偿等文件中，都允许政府购买服务的存在。这之后，政府购买服务的概念就被地方政府大量使用。

　　此外，相比PPP，政府购买服务，既实现了基础设施项目的融资目的，又规避了PPP项目复杂繁琐的操作和审批流程，还不受一般公共预算支出10%的限制，甚至不作为政府债务纳入地方债务限额管理。

　　南方周末也曾报道过产业基金的秘密（详见2016年9月22日《产业投资基金如何以小撬大》），通过产业基金的杠杆效应，地方政府可以以极少的财政资金撬动巨额的银行信贷，但这种股权投资的方式，在许多地方被变成政府债务。

　　同样突破了融资渠道边界的还有“明股实债”的PPP。PPP本应由项目收益去偿还，但许多地方政府为提供资金的金融机构提供了财政“承诺函”，甚至通过人大决议，纳入财政预算。

　　PPP领域专家、清华大学建设管理系教授王守清曾在一次财政部研讨会上发言，“要控制地方债，就要清理，如果是为了经济增长，那就怎么简单怎么来。”会上大家基本上认同，地方政府和银行联手这么干，中央的清理便会大受影响。

　　眼下，这些变相举债方式已成为财政部和审计署责令整改最多的领域。2017年3月份，财政部首开问责到个人的先河——黔江区人民政府2015年批复黔江区城市建设投资（集团）有限公司向贵州中黔金融资产交易中心融资，后获得0.55亿元融资款，区财政局因出具支付融资本息的“承诺函”等，相关责任人被给予党内警告、行政撤职等处分。

　　最新下发的《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（87号文）明确了政府购买服务与PPP的边界，严禁各地将建设工程作为政府购买服务项目。不过，仍然为棚改、异地扶贫搬迁、征地拆迁等政策性较强的领域留下了窗口。

　　此外，政府购买服务仍然不受一般公共预算支出10%的限制，亦不作为政府债务纳入地方债务限额管理。高来云告诉南方周末记者，购买服务的主管部门是财政部综合司，而这次的87号文是预算司提出来的，预算司主要是从化解债务的角度出发，担心地方做了很多异化的政府购买服务，或者政府购买服务进入工程领域，挤压了PPP的实施空间，可能会引发相应的债务问题。

　　产业基金也仍然游走在灰色地带。尽管产业基金的实践应用以及地方版管理办法相继出台，但其法律框架和监管体系尚未完全建立。早在1995年，国家就开始着手产业基金的立法工作并授权发改委起草相应管理办法，但历经20年仍未出台。主要的争议之一在于，政府应该多大程度介入产业基金。

　　政府不会兜底
　　地方政府已经开始收回财政“承诺函”以及提前还款等。

　　实际上，新预算法和43号文出台后，主要通过城投公司融资的历史债务曾一度被清理。高来云对南方周末记者说，城投公司债务应该分为几个层次，如果是金融债务，通过头几轮的债务甄别，大多都已经纳入地方政府债务了。还有就是与政府间往来形成的工程欠款，应该也清理得差不多了。

　　城投公司历史债务与政府剥离的一大难点，是如何处理存量债务对应形成的资产。城投公司在充当政府融资平台时，以自身名义立项实施了一批基础设施项目，或以自身名义对政府拟收储的土地进行整理。由于市场化不充分，很多项目没有与所在政府签订相关协议，导致城投公司资产账面普遍为在建工程或存货，资产质量不高。这部分资产不能发债，靠财政回购又受制于地方财力。

　　从江苏的“特急文件”中可以看到，整改工作要求在7月31日之前全部到位，对逾期不改正或改正不到位的相关地区，省级政府性债务管理领导小组将提请省政府依法依规追究相关责任人的责任。

　　政策重拳之下，各地政府及金融机构都开始针对违规举债进行整改。据多家媒体报道，地方政府已经收回财政“承诺函”以及提前还款等。

　　不过，提前还款的钱从哪来备受关注。

　　近期业内讨论中，也有声音认为，财政部一定会为地方政府打补丁。最简单的办法比如，财政部已经在做隐性地方债摸底，会根据已经形成的支出责任，对应银行贷款的数据，给地方发一笔新增地方债，还掉隐性地方债。然后再把项目拿出来，重新给回社会资本去操作，走PPP的流程。当然这些说法都是猜测。

　　无论如何，“地方政府阵痛”已经成为业内共识。社会保障基金理事会理事长楼继伟2017年4月21日在财政学年会上表示，部分地方政府债已经违约是好事，说明中央政府不会兜底。

　　（应受访者要求，高来云为化名）