作者简介
　　童再军  国信招标集团PPP运营总监、国家发改委、财政部PPP专家;PPP知乎，您的PPP大百科！

　　前 言

　　随着我国经济的发展，我国水库的拥有量在世界上占据领先的地位。上世纪中后期我国水库建设量大增，这些水库的建设确实为我国国民经济的发展提供了很大的帮助。但是由于修建早，当时水库的防洪标准普遍较低，水库建设的质量也比较低，许多的水库出现了病险情况。据统计，我国目前的病险水库将近占所有水库的30%，这些病险水库不仅不能发挥正常的效益，而且还严重威胁着人民群众的生命财产安全，因此，加强对病险水库的治理，缓解水资源的供需矛盾，已刻不容缓。

　　水利工程属于公益性项目，但由于建设规模大，投资额度高，对各级财政均是一项巨大的挑战。当前，政府与社会资本合作（PPP）模式作为一种新型公共产品供应模式已在我国基础设施和公共服务领域被广泛应用。2014年12月2日，国家发展改革委印发《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）将水利项目纳入到PPP模式范畴；2015年3月17日，国家发展改革委、财政部、水利部联合印发《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》（发改农经[2015]488号）鼓励和引导社会资本参与工程建设和运营，有利于优化投资结构，建立健全水利投入资金多渠道筹措机制，对公益性较强、没有直接收益的河湖堤防整治等水利工程建设项目，可通过与经营性较强项目组合开发、按流域统一规划实施等方式，吸引社会资本参与。国家部委文件均对PPP水利项目有指导性意见，随着近年来国家高度重视水利工作，大幅增加水利投资建设，除险加固工程也是势在必行，必须准确认识水库的功能，才能避免造成严重的水库质量安全的问题，防患于未然，同时可对国家经济建设起到巨大的推动作用，为全面建设小康社会提供支撑和保障。本文将主要针对长兴县泗安水库除险加固PPP项目进行运作模式介绍、项目实施效果及亮点分析。

　　一、项目概况

　　泗安水库已经运行五十多年，目前，大坝上游护坡砌石破损、松动，块石粒径偏小；大坝坝体填筑质量差，渗透系数局部偏大，非常运行工况下坝体浸润线高，基础和坝肩存在中等透水层，是渗流主要通道；泄洪闸边墙、导墙和启闭机房存在大量裂缝；消能防冲设施不完善；泄洪闸工作闸门超折旧年限，无备用电源，其他金属部件锈蚀严重，电气线路凌乱；白蚁危害严重，安全监测设施不完善，管理设施陈旧落后等。本项目的实施对于泗安水库大坝存在的严重病险与安全隐患的解除，使水库尽快脱险具有重要意义。

　　长兴县泗安水库位于西苕溪泗安塘上游，坝址位于长兴县泗安镇境内，距泗安镇4.50km。泗安水库除险加固工程主要项目有：①大坝防渗加固； ②大坝上、下游护坡、背坡拼宽放坡及坝顶改造；③泄洪闸拆除重建；④非常溢洪道整修；⑤下游泄渠洪渠整修加固；⑥新建导流隧洞；⑦增设大坝监测系统；⑧新建管理房及防汛道路等。本次除险加固复核泗安水库总库容5000万m3，根据《防洪标准》（GB50201-2014）和《水利水电工程等级划分及洪水标准》（SL252-2000），水库工程等别为Ⅲ等，主要建筑物为3级，次要建筑物为4级。水库防洪标准：100年一遇洪水设计，1000年一遇洪水校核。相应水库正常蓄水位12.62m，设计洪水位16.52m，校核洪水位17.47m。本项目总投资12000万元，建设期2年，运营期10年。

　　二、运作模式

　　>>>>

　　（一）采用DBFOT方式

　　参照《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，根据项目自身特点及不同PPP模式的适用范围，综合考虑收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求和期满处置等因素，明确本项目采取DBFOT运作方式，由社会资本负责项目的设计、投资、融资、建造、运营、维护、管理和用户服务等职责，政府的参与角色边界控制在公共产品及服务的定价管理、公共服务质量及数量的监管、相关优惠政策的落实等方面。项目合作期限为12年，其中建设期2年，运营期10年。

　　>>>>

　　（二）项目结构

　　本项目设计运作结构如下图所示：

　　图1 项目运作架构图

　　社会资本方经招标选定后，即开始成立项目公司，项目公司中政府不入股，社会资本以现金入股，占100%股份。项目公司设立施工部、运营部、综合部和财务部等部门。合作期内土地所有权归政府方所有，项目公司拥有项目资产的使用权。本项目建设期内新增项目资产，以及本项目在运营维护期内更新重置投资形成的资产，在合作期内所有权归政府方所有，项目公司拥有项目资产的使用权。

　　>>>>

　　（三）实施流程

　　本项目实施过程大致可分为四个阶段，第一阶段为由长兴县水利局主导的实施方案编制和审批阶段；第二阶段为由长兴县财政局主导的投资人公开招标比选阶段；第三阶段经长兴县政府批准，长兴县水利局与社会资本方正式签署了《PPP项目合同》；第四阶段为社会资本方主导项目开工建设。

　　>>>>

　　（四）项目设计优化

　　中标社会资本方应本着审慎的原则对政府提供的设计文件进行审查。在不改变规划主要要素的情况下，如果中标社会资本方认为变更设计将加快建设速度、降低建设或维护成本、提高项目的质量和环保标准，中标社会资本方在获得实施机构批准后，按相关规定进行设计变更。

　　本项目约有6000万专项资金，专项资金到位后优先使用，且只用于建安工程，国家另有规定除外。专项资金使用带来的资金成本减少由实施机构在最终付费核算中予以核减。如果项目公司应该优先使用而未使用，增加的资金成本由项目公司承担。

　　>>>>

　　（五）回报机制

　　本项目属于公益性项目，不存在第三方付费基础，采取政府付费的方式。

　　为鼓励项目公司发挥PPP模式的优势，建议项目采取可用性付费与绩效付费相结合的方式。由政府方向项目公司购买可用性（符合验收标准的公共资产）及维持可用性所需的绩效性付费（符合绩效标准的公共服务），包括可用性付费和绩效性付费。

　　可用性付费指项目公司为本项目建设符合合同规定的验收标准的公共产品之目的投入的资本性总支出而需要获得的回报，包括项目的建设成本、融资成本及合理的回报。绩效性付费指项目公司为维持本项目可用性之目的提供的按绩效标准支出的运营维护费而获得的回报，包括运营维护成本及合理回报。

　　本项目政府付费计算基础：中选社会资本方实际总投资=经政府决算评审（或政府决算审计）的项目总投资-抵扣工程投资的专项资金-政府授权政府方出资代表投入的本项目资本金。

　　政府付费：政府付费=施工期贴息+建设服务费+运营服务费

　　>>>>

　　（六）主要权利义务的约定

　　1、政府或项目实施机构

　　权利：政府享有对项目建设决策权；政府享有项目建成后固定资产所有权；政府享有项目监督、跟踪审计、过程审计、资金监管权；法律、法规赋予政府其他权利（未详事项可在政府框架协议或项目合同另行约定）。

　　义务：负责土地征收等相关政策处理工作；将该项目的政府财政责任支出纳入财政年度预算；及时协调项目配套到位；其它政府应承担的义务。

　　2、项目公司

　　权利：享有获取双方约定回报的权利；享有在一定条件下对项目进行再融资的权利，但再融资应增加项目收益且不影响项目的实施。

　　义务：项目公司不得对项目进行违法分包、转包；按照约定提供或筹集项目资金；按照协议要求的技术标准和进度完成项目的投资、建设并提供运营维护服务；接受行业主管部门对项目安全、服务、质量的监督检查；按规定的时间将项目公司中长期发展规划、年度经营计划、年度报告、董事会决议等报项目实施机构备案；应遵守和执行的有关环保标准和要求，避免或尽量减少对设施、建筑物和居民的妨害的责任。

　　>>>>

　　（七）实施效果

　　本项目建成投入使用后，在遭遇规划设计标准内的洪水时可以有效保护下游泗安镇、林城镇15万人和24万亩农田，以及318国道、04省道、宣杭铁路部分重要交通设施的防洪安全，从而减少涝灾损失，社会效益显著，项目公共服务性较强；本项目选取社会资本方负责融资运营工作可缓解当地政府的财政资金压力，发挥资金的杠杆效应，有利于实现资源的合理化配置。

　　三、借鉴价值

　　>>>>

　　（一）项目推动中的难点与亮点

　　1、项目推动中的难点

　　本项目PPP合作期较长，其中运营期为整个PPP项目周期中较为重要的节点，运营期的运营维护内容、经济绩效产出与项目公司收益相关，与政府补贴紧密相连，是评价整个PPP项目的重要内容。由于本项目不具有第三方收益，如何保证项目公司收入、降低政府财政支付压力、保障项目公司的合理收益，是本项目能否顺利实施的关键、也是本项目的难点。另外，结合风险分担、政府补贴、价格调整幅度以及合作期期等影响因素，如何制定合理可行的运营期评估和调价机制、确保项目顺利实施、满足相关利益者的合理诉求，也是本项目的难点。在项目发起过程中，本项目物有所值论证采用的基础数据来源于经验值，极大的增加了对咨询机构选择数据的难度，因此在物有所值计算中可能存在一定的误差。

　　2、部门之间充分协同加速推进项目进度

　　PPP项目的操作，首先政府方面面临着管理机制上的创新，在整个项目的前期准备阶段呢，政府的多个部门之间需要高度合作。而传统的政府管理体制往往是各自为政，如何形成合力就成为政府在操作PPP项目首先面临的问题，也是政府提升自身治理能力的一大考验。本项目中，长兴县政府高度重视，成立了专门的工作领导小组，小组成员包含县发改委、县财政局、县法制办、县水利局、县公管办、长兴汇通水利投资发展有限公司、长兴县旅游集团、泗安镇人民政府等部门单位，建立组内多部门协调联动机制，组内成员分工明确各司其职又协调配合，使得项目相关事项审批流程得以科学精简，对复杂、特殊事项的决策采用小组会形式集中讨论、集中解决，大大地提高了工作效率。同时引入第三方专业咨询机构、外部专家，全程参与到项目的各个环节，保障了对新问题、复杂问题的科学决策和有效处理。整个决策团队分工科学，步调统一，多方合力共同为项目的顺利实施铺平了道路。

　　3、统筹专项资金、减轻政府支出压力、提高项目吸引力

　　PPP模式是将政府传统债务融资的方式转变为向社会资本购买服务的方式，从全生命周期的角度考虑，PPP模式的成本要小于政府传统融资、建设、运营的模式，当前，PPP模式作为提升公共服务供给质量和效率、巩固和增强经济持续增长动力的有效举措越来越得到各级政府的高度重视，但由于目前税费收入作为我国政府购买公共服务支付对价的主要部分，导致了政府付费和可行性缺口补助两类PPP项目的占比达到六成左右，加大了政府财政压力，因此，为了保持良好健康的政府财政状态，政府方应采取合理方式，降低政府付费压力。具体财政部和发改委文件均有指导性意见，《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资 〔2016〕1744号）鼓励采取资本金注入、直接投资、投资补助、贷款贴息，以及政府投资股权少分红、不分红等多种方式支持项目实施，提高社会资本投资回报，增强项目吸引力。鼓励加大项目前期资本金投入，减轻项目运营期间政府支出压力；《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号）鼓励各级财政部门因地制宜、主动作为，探索财政资金撬动社会资金和金融资本参与PPP项目的有效方式，通过前期费用补助、以奖代补等手段，为项目规范实施营造良好的政策环境。

　　为了减轻长兴县财政负担，本项目约有6000万专项资金用于建安工程建设，长兴县政府将充分利用该专项资金在建设期作为补贴投入，用于冲抵项目总投资，进而调减政府购买服务费，降低了政府一般性公共预算支出的压力，同时也提高了项目吸引力。

　　4、项目设计可量化的绩效考核及激励相容机制

　　本项目采用“可用性绩效合同”方式合同开展PPP运作。该方式是国际上通行的“绩效合同”方式和“可用性合同”方式的组合，适用于同时包含投资建设和运营维护内容的新建水库除险加固PPP项目。“基于可用性绩效合同”应确保水库加固工程能够按照项目协议要求的标准完成建造，本项目从全生命周期成本考虑，分别设置了可落地的可用性绩效考核指标、运维绩效指标及移交绩效指标。长兴县水利局从工程质量、工程进度、安全生产、成本控制、稽查监管等方面设置了可用性绩效指标，将其作为竣工验收的重要标准；同时，从5个层级8个方面设置了相应运维绩效指标，在运营维护期内，项目实施机构对项目公司服务绩效水平进行考核，并将考核结果与运维绩效付费支付挂钩。

　　>>>>

　　（二）项目的重要经验

　　1、构建合理有效的回报及风险分担机制

　　项目中政府方和社会投资人的顺畅合作，得益于项目具有合理的回报机制以及有效的风险分担机制。该项目通过绩效考核机制、付费定价机制、风险分担机制的巧妙设计，在社会投资人的经济利益和政府方的公共利益之间找到了有效平衡点，在为社会投资人带来合理预期收益的同时，极大地提高了长兴县水利领域的管理和服务效率。

　　2、通过公开招标择优选择社会投资主体

　　选择好项目投资主体是建立政府与社会资本合作（PPP）机制的关键。本项目采用公开招标方式择优选择社会投资主体，更便于实现本项目的预算目标，规范政府采购行为和供应商家履约的行为，最大限度地节余资金，体现了高效、经济、公平的特点。

　　3、契约精神

　　契约精神是公私合作关系的核心纽带，贯穿项目的整个生命周 期。长兴县泗安水库除险加固PPP项目在协议中明确约定了长兴县人民政府和项目公司的各项权利、义务、责任和承诺，这是双方重视契约精神的体现。在项目协议的执行方面，目前项目进展顺利、建设进度如期进行，这其中必不可少的是长兴县人民政府的大力支持和项目公司的严格自律。全过程的履约精神将为PPP项目的良好运营和服务的高质高效输出提供强有力的保障，并且有利于规避项目风险。

　　4、政府职能转变是关键

　　在本项目实施方案制定过程中，基于风险分担及全生命周期绩效管理的理念，本项目将大坝固、护坡改造、泄洪闸建设等工程及管理房、防汛道路等附属工程建设、运营维护均纳入整个PPP项目范围之内。政府从项目的建设者的角色中脱离出来，摇身一变成为了监督者，可以将更多的经理投入到项目的全生命周期监管当中，更注重项目的绩效考核和社会效益。

　　另外，PPP项目实施涉及的县发改委、县财政局、县法制办、县水利局、县公管办等多个政府部门，部门之间的协调沟通机制非常关键。由于本项目涉及的各个政府部门对PPP的理解认识基本一致，因此各部门能够顺利沟通对话、协调合作，体现了部门之间的协同推荐，通力合作，也促使本项目从立项到最后落地，只用了二个月时间。因此，只要政府能认真对待PPP模式，各部门联审与沟通，能缩短PPP项目的落实时间，增加项目的落地率。

　　特别感谢
　　感谢国信招标集团PPP运营总监童再军先生投稿。