加快提供保障性住房是当前政府解决民生问题的一个重大事项。巨额的开支，仅依靠政府财政投入是不可能实现的，政府大包大揽也不是能保证较高效率的好模式。显然，必须积极引导、拉动社会资金的参与，才能顺利实现保障房建设目标。

　　当 前保障性住房包括廉租房、公租房和经济适用房等。鉴于各地经济适用房、“双限房”供给方面漏洞甚多、弊病丛生、管理成本甚高而扭曲现象防不胜防的现实，除 “共有产权”式的有利于封杀套利空间的经济适用房之外，我们原则上并不支持再继续提供完全产权经济适用房。因此，本文讨论的保障房建设，主要是如何通过 PPP提供公共租赁住房（包括廉租房和棚户区改造）。

　　公共租赁住房的PPP提供模式

　　公共租赁住房的房租相对较高（但仍低于市 场价格），且征收稳定。公共租赁住房的建设成本，可以通过房租部分收回，如果政府再给予适当的补贴或政策优惠条件，经营者则可以通过对其建成后的经营管 理，收回成本并获得一定利润。因此，对于公租房的提供，我们可以考虑PPP大概念下的以下两种具体形式：

　　建议一：政府与投资机构合作，采用BOT模式提供

　　BOT 是Build（建设）、Operate（经营）、Transfer（转让）三个英文单词的缩写，代表着一个完整的项目融资、建设和运营时段，现在已成为 PPP管理模式下的重要形式。这种形式的基本思路是，由政府授权项目公司，对项目进行建设和经营管理，项目公司在经营管理期收回投资并获得合理的商业利 润，最后根据协议，将该项目无偿转让给相应的政府管理机构。这种方式在中国已被广泛应用于水务、发电、垃圾处理等多个领域中的建设项目，在政府的公共租赁 住房建设管理中，也存在广泛的应用空间。

　　政府公共租赁住房建设选择BOT方式，主要基于以下几个原因：

　　首先，公共租赁住房所收的房租比廉租房高，投资者在建成后如继续持有经营权，通过房租可收回一定投资成本，如果政府再给予一定补贴或优惠政策条件，投资者可通过对公共租赁住房的建设、经营收回投资并获得一定的投资回报。

　　??其次，通过BOT方式实施公共租赁住房建设，可为政府在更长的时间段实际融入更多建设资金，让更多民营资本在更长的时间段上参与公共租赁住房的建设与提供。 民营资本除了利用自有资金进行建设外，还可通过资本市场为公共租赁房建设融资，从而进一步扩大公共租赁房建设的融资渠道。

　　再次，提高资产运 营效率。在由民营部门建设的公共租赁房完工后，继续由民营部门进行经营管理，不再是原来惯常的由政府公共部门自身运营，这样可提高经营管理的效率，因为民 营部门对市场有着更敏锐的洞察力，更细致、先进的管理机制，以及丰富的专业运作经验。这也有利于让政府公共部门从一些繁琐的事务中摆脱出来。

　　第四，可以明显减轻政府履行公共职能的资金压力。民营部门是在一个相当长的时间段内，实施对项目的建设和竣工后的运营管理，才收回全部投资，合同期过后，政 府可无条件根据BOT合约收回公共租赁房的全部产权。这近乎于，政府经过特许权的阶段性操作，在不花钱的情况下，提供了原来只有大笔花钱才能办成的公租房 供给。

　　??第五，总体上可显著加快政府保障性住房建设步伐。由于BOT方式中，政府投入很少或根本不用账面财力投入，完全由民营资本进行建设和管理，这样可大大加快廉租房建设步伐，让更多的中低收入家庭尽早改善住房条件。

　　??BOT基本操作过程是：政府公共部门确定公共租赁房规划与建设项目后，对该项目进行公开招标，中标单位就此项目成立项目公司，由项目公司负责对项目进行融资、建设并管理（也可委托其他公司进行管理），经营期过后把所有项目资产转交给政府相关公共部门。

　　由于项目是公共租赁房，其现金流量可能不足以使民营部门在收回投资时伴有合理回报，此时政府可通过现金流量补贴的形式，使其能收回投资并得到合理投资回报。补贴有两种方式，一是补贴给公租房使用者，再经房租形式由经营者收取，二是直接补贴给经营者。

　　凡是包括必要的政府补贴的BOT方式，其关键是合理确定现金补贴量，这涉及企业能否实现合理的投资回报。现金流量补贴的高低通常与经营的期限长短成负相关，即经营期限越长，政府现金补贴越小，反之越大。

　　建议二：与私人持有者合作

　　前面几种建议都是针对新建的保障性住房，但提供保障性住房，除了新建外，还可通过私人拥有产权的住房来提供。政府通过社会中介公司，收集一定数量符合保障性 住房条件的闲置的私人产权住房，对这些私人产权住房给予一定优惠条件（如房租税收优惠等），让房主提供给需要公共租赁住房的人。如果公共租赁住房的房租水 平与他们的出租价格相比过低，政府可通过对出租者补贴或对入住者补贴的方式来解决问题。

　　政府通过与住房私人持有产权者合作的方式提供公共租 赁住房，有三大优点：一是能很快提供出公共租赁住房，而不像新建设住房那样，需较长时间才能投入使用；二是政府可以灵活掌握提供的数量，需求量大时，政府 可以多寻找一些房源，而需求较少时，政府便没有必要寻找更多房源；三是实现社会资源配置的优化，让社会闲置住房发挥积极的准公共品作用。一些资料显示，目 前中国城市存在为数可观的空置房，如果能加以利用，可有效减缓当前住房压力，并产生遏制房价快速上升的效应。

　　私人部门也可以成为开发商。目前一些开发商手中有不少存量房，一时也出售不了。政府可以通过按揭的方式从开发商手中购入这些住房。

　　棚户区改造的PPP模式

　　棚户区改造主要是根据已有资源（指棚户区土地），为原有居住者建设新住房。如果原有资源价值较高，开发商可能会通过在原来的土地上进行开发经营，除了将原来 的居住者合理安排之外，还会得到一定合理回报。而在原来的资源价值不高的情况下，如何让社会资本进入参与棚户区改造，将成为一个问题，其关键是，如何让原 有居住者得到合理的住房，同时，又让社会资本得到合理的回报。

　　建议一、土地资源价值较高情况下的PPP模式选择

　　当土地资源价 值较高时，政府不需要进行补贴就可以完成对棚户区改造。主要做法是政府代表公众方选择一个社会资本方，由社会资本方出资，对居民通过进行补偿或安置的方式 解决居住问题，社会资本方对原来的土地资源进行开发获得合理回报。这里最关键的问题是社会资本方利益与补偿标准的确定。应当建立一个动态的补偿机制，在居 民与社会资本方之间达到合理的平衡点。

　　建议二、土地资源价值不太高的情况下PPP模式的选择

　　当土地资源价值不高时，如果没有财政资金支持，可能就难以采用PPP模式。如果财政给予适当补贴，即可采用如下PPP形式：选择一个合 作伙伴，确定棚户改造的资金需求和资金缺口，在完成棚户改造的目标下，由原来财政资金一次拨付给社会资本方，转变为政府根据棚户区改造的绩效将资金分若干 年份拨付给社会资本方。这种方式可以减轻当期财政支付压力，也可确保住房质量。

　　棚户区改造问题，主要需要确定政府承担责任的边界，如果过大会增加财政负担，如果过低会增加居民负担。