政策解读

 

 

　　促进民间投资不仅有利于稳增长、保就业，更是推进供给侧结构性改革、推动发展升级的重要内容。当前，民间投资增速有所回落，必须采取有力措施促进民间投资回稳向好。作为促进民间投资的重要举措，PPP模式即政府和社会资本合作模式，近年来被大力推广，各地水利、高速公路、城市轨道、农业等各类PPP项目加速推出。然而，与项目数量、投资规模形成鲜明对比的，是PPP项目落地率仅为20%—30%。

 

 

　　　　这样的局面如何改变？从今天起，本版推出系列报道“PPP的故事”，通过讲述那些在PPP项目中受挫的、观望的、成功的投资者故事，来分析PPP项目为何会出现结缘难、落地难现象，探讨该怎样破解这些难题，让PPP项目叫好又叫座。

 

 

　　　　——编 者

 

 

　　　　停车难，是很多有车一族的切身感受。业内人士介绍，目前全国城市停车设施缺口普遍超过50%。

 

 

　　　　为缓解停车难，2015年8月，国家发改委、交通运输部、财政部等八部门发布《关于加强城市停车设施建设的指导意见》，指出将通过各种形式广泛吸引社会资本投资建设城市停车设施，大力推广政府和社会资本合作(PPP)模式。

 

 

　　　　需求空间巨大，政策支持给力，企业很积极。然而，这一各方寄予厚望的PPP项目却遭遇了一些“成长的烦恼”。一位多年从事立体停车位建设、近年在多地参与了此类PPP项目投资的重庆企业家沈先生，就向记者吐了苦水。

 

 

　　　　一些项目盲目上马

 

 

　　　　目前的城市停车设施PPP项目，一般由政府提供土地和车位补贴，企业通过二三十年的收费实现盈利后，将管理权交还政府。收费标准一般由企业按照市场标准定价，政府实施监管。

 

 

　　　　沈先生介绍，各地政府普遍欢迎社会资本投资建立体停车场，但不少PPP项目上得有点盲目。“我们考察过几个建成的项目，有的刚投入使用就超负荷运转了，有更多的钱可赚却赚不了；还有的车流量太少，还不知猴年马月才能达到设计规模，很难回本。”

 

 

　　　　PPP项目盲目上马的一个重要原因是规划滞后。“对很多城市而言，规划滞后既是造成停车难的重要原因，也是缓解停车难的一大瓶颈。”沈先生告诉记者，公司到某个县级市投标，在制定文书阶段了解到，“十三五”期间该市只规划增加3000个停车位，可实际上今年以来该市汽车保有量月均增加近百辆，还有不小的停车位历史欠账需要补上。后来公司根据市场调查结果，与当地相关部门沟通后得知，他们也知道规划做得保守，但他们的“小九九”是：停车位规划少了，还可以推说是历史遗留问题，但要是完不成规划目标，却会被问责。

 

 

　　　　立项盲目的另一个原因是操作不规范。一些地方为了挤进PPP示范项目名单，获得政策支持，很多基础工作都没做扎实，就急急忙忙把项目报了上去。

 

 

　　　　沈先生说，萝卜快了不洗泥，有的PPP项目甚至直接让社会资本方拿方案，在项目评估筛选过程中最核心的“物有所值”评价环节没有受到足够重视，基本都是走程序。一些项目的政府补贴金额不是系统推算出来的，而是“简单一算”，即潜在社会资本方出的投资金额与项目投资金额的差额加上银行利息。

 

 

　　　　然而，一些地方政府也有自己的苦衷。某省一个地级市分管PPP的金副市长告诉记者，PPP虽然是促投资、补短板的有效载体，但它是个新生事物，需要不断完善，地方政府也对其有个熟悉的过程。由于缺乏专业知识、信息不对称等原因，政府在跟专业的社会资本方谈判时难免会处于“下风”。

 

 

　　　　参与了多个PPP项目后，沈先生积攒了不少相关经验，他建议，地方政府其实可以把目标、需求和问题列出来，每个想参与投资的社会资本团队拿出方案，地方政府挨个公开地与他们谈判。在此基础上，地方政府整合选择一个最适合本地的方案，然后制定规则来选拔最适宜的社会资本合作伙伴。

 

 

 

　　　　一些项目是立项盲目，另一些项目则遭遇手续难办。

 

 

　　　　《关于加强城市停车设施建设的指导意见》提出，简化投资建设、经营手续办理程序，提高工作效率，按照规定办理时限和程序完成项目业主或投资主体提出的停车设施建设项目的审批(或核准)。“政策文件已经很明确了，但一些地方政府并没有出台实施细则，使这一文件落地情况不太理想。”沈先生说，投资立体停车位，首先遭遇的瓶颈就是繁琐的审批程序。

 

 

　　　　审批繁琐让不少投资商望而却步。“城市停车问题，没一个明确的部门统管，却又跟很多部门相关。特别是立体停车位项目办审批手续，规划、建设、绿化、消防等部门都要过一遍，手续甚至比盖个大楼还多。”沈先生介绍，有个同行为了某市的PPP项目手续跑了一年多，最终被拖得没了脾气，决定放弃。沈先生建议，为加快PPP项目落地，停车场建设不妨采取备案制，政府划拨土地后，承建方在监管部门备案，工程完成后由有关部门严格验收把关。

 

 

　　　　多头管理更让投资者着急上火。“别看相关审批部门多，但企业真遇到困难经常谁都不理。一旦遇到问题需要协调解决，各部门往往互相踢皮球。”沈先生的公司在南方某个三线城市投资一个PPP项目，建2万个立体停车位。为给项目找地，企业找规划部门，他们说没有停车场建设用地的规划；找国土部门，说找不到合适的土地，见企业不满，负责人甚至甩下一句话：“要不你们自己想想办法，找地建去？”……最后，企业只好找到分管市领导求助。

 

 

　　　　“现在我们总结出了‘经验’，对于PPP项目如果地方政府没有一个协调部门或者协调机制，我们宁可不投，也不想被‘套牢’。”沈先生说。

 

 

　　　　本应由政府部门提供的大量基础信息匮乏，也经常拖项目后腿。“一些地方连某个地段周边现有停车位数量、分布情况等基础信息都是一本糊涂账，直接导致一些项目前期工作周期拖得非常长。”沈先生告诉记者，这些信息对项目决策至关重要，由于政府没有准确的信息可以提供，公司工作人员不得不去“扫街”收集，花费大量的时间和精力，直接造成项目落地缓慢。

 

 

 

　　　　“PPP项目基本都是微利，但企业承担的风险却不小。”沈先生说。

 

 

　　　　土地供应经常“卡死”项目。立体停车场PPP项目能否顺利实施，很大程度上取决于政府是否能够及时供地。然而，很多城市规划预留的停车场用地根本不足，不少地方甚至几乎没有相关地块。一些城市即使规划了，但土地属性和用途非常复杂，很多地也不能立即投入使用，需要慢慢征收，这导致一些PPP项目被迫“等米下锅”。

 

 

　　　　沈先生说，PPP项目一般周期较长，政府换届可能给他们带来不可预知的风险。为缓解某市一个大型医院停车难，沈先生的公司投资在医院公用绿地上建立体停车场，建设过程中政府换届，新市长直接把原来的方案给否了，理由是立体停车场破坏绿地不好看，要求改为往地下建。“企业只能推倒重来，前期投入都打了水漂。”

 

 

　　　　“一些地方经常一届领导一个想法，决策多变带来的风险有时大到让企业很难承受。企业出于自保，会倾向于追求回报短平快的方案，比如立体停车场建成后，我们倾向于出售停车位而不是通过收取停车费来兑现回报。” 沈先生说。

 

 

　　　　然而，从公共利益的角度来衡量，很多PPP项目的社会投资方过快追求回报，往往不见得是好事。“企业追求暴利或者快钱，往往会对公共产品和服务的质量等带来不利影响，政府作为公共利益的代表，自然不能坐视不管。” 金副市长说，这样往往容易导致政企双方合作不愉快，直接影响PPP项目的成效。

 

 

　　　　“PPP项目流程复杂，需要不少政府部门深度配合，实际上，在和一些地方政府部门打交道过程中，我们能感觉出来他们的积极性不是太高。”沈先生说，一个重要原因在于，一些官员觉得干的活没比以前少，但自己在PPP项目中的主导权不够大，因而推进PPP项目的动力不是那么强。