1．规则制定者与执行者

　　为确立允许通过私人部门参与公共服务的生产而更有效提供公共服务质量的目的，政府必须首先通过制定法律、法规等法律文件建立一个可吸引私人投资而又能实现公共利益的法律框架。这个法律框架应当遵循以下几个基本原则：透明、公正和长期有效承诺。为保证这些规则得到贯彻，政府还必须通过各种具体行政管理手段来执行其中的有关规定，以履行其提供公共服务的职能。近些年来，我国已有一些部门或地方陆续制定了相应的部门规章、地方性法规或地方政府规章，这都是政府部门在承担规则制定者或执行者角色的表现 。

　　2．公共服务生产者、采购者和提供者

　　作为对民营化浪潮的反思结果，公私合作制首先意味着政府要更多地参与到项目之中。从项目一开始，公共部门和私人部门就会共同参与决策，共同参与公共产品的提供，并且共同承担项目有关的风险、成本与投资，寻求实现双方利益的共赢。特别是公共事业项目中私人部门做不好的，或者由私人部门做效率反而不如公共部门的那些部分，就应由公共部门来承担。当然，在PPP中，公共部门有可能将公共服务的部分生产职能转移给了私人部门，此时，其充当的角色即是采购者，而私人部门就是供应商，如深圳市宝安区城市管理局（以下简称“招标人”）招标建设的“老虎坑垃圾卫生填埋场渗滤液处理工程”。作为采购方，公共部门必须遵守合同的约定，履行合同中约定的义务，信守其承诺。

　　3．利益协调者和公共服务监管者

　　在PPP中，如一个基础设施项目，政府相对于私人部门而言在征用土地时具有更明显的协调各方利益的优势，或者私人部门与其他利益主体之间出现了法律争议，这项工作就应由政府来做，此时政府的角色更多的是一种利益协调者的身份出现。

　　通常，具体的建设施工工作就应发挥私人部门高效率、注重经济效益的特点。但是，政府的目的并不是为了赢利，而是起到带动私人部门和民营资本的作用，就要求政府扮演与其提供公共物品和服务的职能和责任相匹配的监管者角色。如在北京地铁4号线项目中，根据《特许经营协议》规定，北京市政府即将实现从地铁间接经营者向监管者的转变，在发生涉及公共安全等紧急事件时，市政府有权介入，以保护公共利益。

　　（二）PPP模式中法律纠纷解决机制

　　PPP模式使得原有的政府或私人部门与消费者之间的双向直接关系变为政府、私人部门与消费者等利益主体之间的三方委托代理关系。鉴于这种互动关系的复杂性和重要性，难免出现法律纠纷，因而在实施PPP模式之前建立有效的法律纠纷解决机制是非常必要的，其中政府在PPP中具有多重角色，由政府活动引发的法律争议的解决更是值得我们关注并深入探讨。

　　1．特许经营协议纠纷的解决

　　特许经营协议具有行政合同的“行政性”。 行政主体与相对人订立行政合同的目的是出于履行行政管理职责的需要。它的出发点和最终目标都是为了实现行政管理目标或者说提供公共服务。契约自由精神在公法领域的介入仅仅是弱化行政行为的单向性、命令性，强化行政主体与相对人的沟通与合作并不能根本改变行政权力的本质特点。虽然在某种程度上权力的行使要通过合意的方式，但从行政主体方面讲，“合意”只是一种手段，是实现行政目的的形式。所以，行政法学者多强调作为私人投资者方应当以“行政主体侵权”为由，通过行政救济途径解决其中法律争议。并且，现行行政诉讼法的司法解释为行政合同敲开了行政诉讼的大门，并且出现了一些案例，如汇津公司与长春市政府之间关于污水处理专营权的纠纷，当事人向法院提起了行政诉讼。