（三）PPP协议的性质

　　关于PPP协议是属于的公法性质还是私法性质的问题，大陆法系国家和普通法系国家存在不同的认识，相关的国际组织在其编写的指南中指出：“在属于民法传统或受民法传统影响的许多法律制度中，公共服务的提供可能受到一些称作‘行政法’的法律的管辖，这种法律管辖广泛的政府职能。这种制度按这样的原则运作，即政府可以通过行政行为或行政合同行使其权力和职能。人们还普遍认识到，另一种方式是，政府可以根据管辖私人商业合同的法律签订私人合同。这两种合同之间的差别可能是很大的。”

　　因而，在具有民法传统或者接受法国行政法中“行政合同”概念的国家中，对PPP协议的定性将直接决定其适用法律规则和救济途径的选择。在普通法国家，将以政府为一方当事人的合同统称为政府合同，尽管适用法律和司法管辖上，与普通合同无异，但根据长期形成的判例法原则，政府在履行影响公共利益的职能时，可以不受合同的约束，当然，作为对方当事人的私人部门有权得到公平补偿或者调整。

　　为生产、提供公共服务而签订的PPP协议，其中基于公共利益的考虑，政府在其中享有一定的“特权”是肯定的，如在北京市政府与特许经营公司签订的《特许经营协议》中，即规定项目建设期内政府享有监管权，地铁运营后，市政府实行政府定价管理，制定并颁布运营票价政策，如果特许经营公司违反协议，市政府有权采取包括收回特许权在内的制裁措施等，这使其无疑具有公法性质，可视为行政合同的一种。当然，我们在理论上探讨PPP协议等行政合同的公法属性的同时，也要看到在实践中，行政合同越来越凸现其合同性即私法性，行政主体在行政合同中特权越来越受到私法原则的约束，如行政主体基于公共利益而修改或终止合同时，通常要赔偿对方因此受到的损失或者修改其他条款，以保持合同双方权利义务的平衡。

　　总之，PPP协议中反映了公共部门与私人部门之间对于公共服务的买卖合同关系，还反映了私人部门作为公共服务的生产者和经营者与公共部门作为公共服务市场的监管者之间的管理与被管理关系，应属于兼具公法和私法性质的混合合同，双方当事人应同时受到公法和私法原则约束。

　　四、PPP协议的公益性与行政特权

　　（一）PPP协议公益性及其要求

　　PPP协议通常是为生产、提供公共服务产品而签订的协议，而公共产品与私人产品不同的重要特征在于公共产品具有非竞争性和非排他性，即不具有个人独占性，其目标在于为公共领域提供普遍性服务，这是政府对全体公民的公共责任和义务。这要求政府在提供过程中要遵循“公开、公平、公正”原则，要求PPP合同在订立过程中的内容公开，并使内容与程序方面的相关信息透明化，且有严格规范的相关说明，减少或杜绝政府在协议签订、履行过程中滥用职权、侵害当事人利益事件发生的可能性。公平就是要保证合同的行政主体一方公平对待每一个合同相对方，每个相对方都有获得合同的同等权利和机会，不得有任何岐视性的行为。公正不仅要求合同是严格按照相关条件与程序作出的决定，以此避免订立过程中的“暗箱操作”，还要求其中内容是客观公正的。

　　（二）公共部门的行政特权

　　1．行政特权内涵