刘 飞  上海锦天城律师事务所合伙人律师
　　朱宁馨 上海锦天城律师事务所律师

　　《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发（2014）60号）规定“（三十四）改进政府投资使用方式。政府投资优先支持引入社会资本的项目，根据不同项目情况，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等方式，支持社会资本参与重点领域建设”。“（三十八）大力发展股权投资基金和创业投资基金，鼓励民间资本采取私募等方式发起设立主要投资于公共服务、生态环保、基础设施、区域开发、战略性新兴产业、先进制造业等领域的产业投资基金。政府可以使用包括中央预算内投资在内的财政性资金，通过认购基金份额的方式予以支持。”

　　《财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》（国办发（2015）42号）（以下简称“42号文”）规定“（二十一）积极探索财政资金撬动社会资金和金融资本参与政府和社会资本合作项目的有效方式。中央财政出资引导设立中国政府和社会资本合作融资支持基金，作为社会资本方参与项目，提高项目融资的可获得性。鼓励地方政府在承担有限损失的前提下，与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金，并通过引入结构化设计，吸引更多社会资本参与。”

　　从上述一系列的政策导向可以看出，为充分发挥财政资金的杠杆作用，以少量财政资金撬动社会资金和金融资本参与政府和社会资本合作项目，国家鼓励各级政府以设立或参与PPP基金的形式（以下简称“政府出资PPP基金”），引导和支持PPP项目在中国的发展，而且事实上，不论是中央还是地方政府，都在积极探索政府出资PPP基金的各种模式，成立了各种类型、规模不一的PPP基金。

　　一、政府出资PPP基金的参与方式分类

　　从政府出资PPP基金对PPP项目的参与方式来看，政府出资PPP基金可以分为“PPP融资支持基金”和“作为社会资本参与的PPP基金”：

　　（一）PPP融资支持基金

　　目前，山东、山西、河南、江苏、四川、云南及新疆等地都已经成立了不同规模的省级PPP融资支持基金并制定相应的管理办法，总结这些管理办法及该等基金的实际操作，PPP融资支持基金并非以社会资本的身份进入PPP项目，而主要是通过小比例股权（5-15%）或债权的方式投入PPP项目、给予PPP项目一定的前期费用补贴、及为PPP项目提供融资担保等方式对PPP项目提供融资支持，提高PPP项目融资的可获得性。目前已设立的PPP融资支持基金主要有以下三种结构模式：

　　1.基金实行母子基金两级架构，省级政府发起设立PPP融资支持基金母基金，母基金的出资人为省政府及市、县政府，母基金的规模通常不会很大，而是通过小比例的投资到多个与金融机构或行业社会资本共同组建的子基金中起到放大财政资金杠杆的作用。母基金与子基金均委托专业的基金管理公司进行管理运作。简要的基金结构和运作模式如下图1所示：

图1： PPP融资支持基金模式（一）

　　江苏省PPP融资支持基金和山东省政府和社会资本合作（PPP）发展基金均采用的上述运作模式。

　　2.基金同样实行母子基金两级架构，由省政府发起设立PPP融资支持基金母基金，母基金的出资人为省政府、金融机构或行业社会资本，母基金通过小比例的投资到多个由当地政府（市、县级政府）发起、并与金融机构及行业社会资本共同组建的PPP子基金中起到放大财政资金杠杆和引导PPP项目投向的作用。母基金与子基金均委托专业的基金管理公司进行管理运作。简要的基金结构和运作模式如下图2所示：

　　

图2： PPP融资支持基金模式（二）

　　该种模式与第（一）种模式的主要区别是市、县政府不参与母基金的投资，而是作为子基金的发起人，并担任子基金中的劣后投资人。山西省改善城市人居环境PPP融资支持基金就是这种模式的实例。