此轮PPP大潮中，各级政府和各类社会资本都越来越重视PPP在创新供给、激发市场活力、和打造经济新增长点方面的积极意义，并通过相关渠道加快推进PPP项目实施，这其中自然也少不了银行、基金等金融机构的身影。但总体而言，目前国内金融机构的风险管理和产品设计尚不能很好地适应PPP项目融资的特点和要求，各类金融机构对PPP还比较谨慎，相应也制约了社会资本的参与和PPP项目落地。但同时，PPP项目本身资产价值较高，项目运营和收益预期稳定可靠，且目前国内金融市场因有效融资需求不足沉淀的大量资金亟需寻找出路，PPP模式的庞大投资规模，为这些资金创造了不可或缺的融资需求，也必将吸引各类金融机构的关注，这些也为解决PPP项目融资困难创造了现实基础。因此，有必要进一步发挥政策导向性，吸引各类金融机构积极参与PPP项目融资，灵活运用各类金融工具为社会资本提供多元化、规范化、市场化的获利和退出渠道，以进一步推动我国PPP模式开展。

　　一、我国PPP项目融资所面临的困难

　　由于我国规范的PPP实践尚处于起步阶段，PPP项目的商业模式还不成熟，配套的市场环境、政策规章等体系尚不完善，导致了项目长期合作过程中的风险难以把控、项目公司基于项目资产和未来现金流的独立融资能力有限，很难满足金融机构相关融资要求，使得我国目前项目融资工具参与PPP的步伐缓慢。

　　1.PPP项目风险难以预测和控制，这也是目前制约金融机构参与PPP项目融资的最主要原因。

　　虽然说PPP项目的风险应根据风险可控和分配优化等原则适当转移给社会资本，以发挥其风险管理和控制的优势，但由于PPP项目实施可长达二三十年，这其中小到原材料价格上涨、消费者偏好变化，大到项目技术工艺改革、国内外政治经济环境变化，尤其是目前社会资本最担心的政府履约意愿和履约能力等风险，都会对项目的实际经营和盈利情况产生影响。

　　2.PPP项目公司独立进行项目融资的能力有限。

　　社会资本大多会设立独立的项目公司建设运营PPP项目，由于项目公司成立时间较短，一般都存在资产规模较小、现金流尚未实现等问题，无论是基于融资的可得性还是成本的最低化，往往都需要实力雄厚的股东等进行担保。且我国大部分经济效益良好的PPP付费项目已经落地甚至市场化，目前推进的项目中大部分现金流并不清晰，甚至主要依赖于政府付费或可行性缺口补贴，也制约了项目公司的资本市场融资能力。

　　3.金融机构谨慎对待PPP项目融资。

　　虽然说各类金融机构正积极参与各地示范项目的融资，但更多还是基于“头啖汤”的象征意义和政府对示范项目的高度重视。由于PPP项目风险难以预测且缺乏足够的增信手段，因此往往无法满足相关融资要求，即使商业银行的一线营销单位积极参与PPP项目的贷款融资，也会受制于上级风控审贷等部门的要求而难以落地。社保、保险等机构则更为谨慎，对项目融资的增信要求比商业银行更为苛刻。对于信托、券商等机构的其他融资产品，如缺少强有力的担保等增信措施，融资可得性低、且融资成本也会较高，故也限制了相关机构参与PPP项目融资的热情。

　　二、化解PPP项目融资难题的现实基础

　　虽然说PPP项目融资面临着上述困难，但PPP项目多为事关当地国计民生的重点工程，项目运营和收益的稳定可靠，有助于稳定金融机构的投资信心。且金融市场因有效融资需求不足沉淀的大量资金，亟需寻找出路，PPP模式的庞大投资规模，为这些资金创造了不可或缺的融资需求，也必将吸引各类金融机构的关注。因此，解决PPP项目融资困难具备现实的可能性。

　　1.PPP项目资产价值较高

　　PPP项目多为基础设施项目，如在财政部公布的206个、总投资6589亿的第二批示范项目中，交通类项目37个，总投资3889亿元，18个项目投资在50亿元以上、最高单体项目投资近500亿元；市政项目59个，总投资1027亿元，单体投资10亿元以上的就有26个；水务项目50个，总投资907亿元，单体项目投资多在10亿以上。这三类项目个数占第二批示范项目总数的71%，投资额更是超过88%。这些基础设施项目的排他性和自然垄断、以及大量的前期固定资产投资等，决定了项目本身的资产价值较高。

　　2.PPP项目将会具有稳定可靠的收益预期

　　作为事关各地国计民生的重点工程，PPP项目的失败不仅会给各相关方造成远高于服务供给成本的经济损失，更会给项目所属地方政府带来无法回避的社会稳定等问题，因此PPP项目所提供公共服务的稳定性和持续性更是地方政府关注的首要问题。此外，随着PPP各项规章的不断完善，合同框架、收益机制、政府信用体系等制度环境的逐步健全，也有利于规范、强化政府和社会资本双方履约，并巩固和稳定项目的预期收益，从而有利于缓解金融机构的顾虑。

　　3.国内资金面持续宽松但有效融资需求不足

　　从货币供给角度来看，资金面将持续宽松，信贷增速持续高于GDP增速，央行除了传统的降准降息外，还通过各种政策工具引导利率走低和货币宽松。从融资需求角度来看，以发展方式转变和经济结构升级为核心的新常态下，社会融资需求放缓、有效融资需求不足。创新和技术进步将在经济增长中逐步发挥核心作用，而社会融资因素在创新驱动经济增长中的作用将会下降；产业结构调整，特别是房地产、重工业等大规模资金需求部门扩张趋缓，而服务业对社会融资的吸纳能力相对有限。同时，受经济增速放缓影响，企业信用风险攀升，出于对资产质量下滑的担忧，银行信贷投放趋于谨慎，尤其是政府平台贷款不再享受政府担保纳入政府债务，商业银行将失去部分原有优质的、几乎无风险的贷款需求，有效匹配金融机构信贷要求的投放渠道更加难寻。

　　4.资本市场上PPP项目的融资需求不可或缺

　　作为支持新型城镇化建设的重要手段，PPP模式既可以提升规划管理水平，还可以加快推进基础设施建设，预计42万亿元的总投资中，主要的将来自于社会资本，其中会有大部分将转化为具体的PPP合作项目。而且，加快基础设施建设、增加公共产品供给，也一直被地方政府视作稳增长的利器，但融资平台公司剥离了政府融资职能、且地方政府举债规模相对有限，PPP模式将成为地方政府融资的主要渠道。PPP模式缓解地方政府融资缺口、扩大有效投资的功能也为各级政府所重视，并调动了各地推进PPP的热情，目前各省市陆续推出的PPP项目大约为1800多个、总投资达到3.4万亿，将在近年陆续落地。所以说，PPP项目有能力吸纳大量的金融市场沉淀资金，各类金融机构也必将尽力去匹配PPP项目融资特征和要求。

　　三、多措施化解PPP项目融资难

　　鉴于PPP项目融资成败对于项目实施的重要意义、甚至可以说是根本性的决定作用，融资成本高低也直接决定了项目实施的成本和物有所值（VFM）的衡量，因此在PPP推进过程中，应多渠道化解PPP项目融资难，并为社会资本提供多元化、规范化、市场化的获利和退出渠道，进而调动社会资本参与PPP的积极性。

　　1.注重发挥政策的支持引导作用

　　由于PPP项目提供的是公共产品和公共服务，产品的效率和质量直接影响到了社会公众的利益，因此政府有义务引导社会资本投向于鼓励的公共领域、并支持项目便利获得融资，尤其在PPP推进初期和市场融资环境恶化时，政府更应通过相关政策工具的支持，确保项目顺利融资、稳定实施。

　　（1）积极发挥PPP基金支持引导作用。中央财政引导设立了1800亿元PPP融资支持基金，新疆、河南、山东、江苏和湖南也落地了相关支持基金，以进一步发挥财政资金的杠杆和导向作用，提高项目融资的可获得性，还可引导社会资本更多投入于各级政府所鼓励发展的相关产业。

　　（2）探索开展政策性融资担保。融资担保是用来减少或消除PPP项目的融资、建设和运营风险的有效途径，政策性担保也是目前政策框架不完善情况下合理分配项目风险的必然要求。我们应有针对性地支持融资担保和再担保机构发展，加大政府出资以提高融资担保规模，并通过风险代偿、损失弥补等措施，引导担保机构扩大PPP项目融资担保业务规模，切实缓解项目融资难。

　　（3）鼓励各级政府出资参股PPP项目。政府作为小股东参与投资PPP项目公司，有利于政府更便捷、全面地了解项目的运营情况和相关财务信息，对社会资本而言，既减少了初期股权投入的资金压力，也有助于分担项目风险，还对项目有一定的融资增信效果。

　　（4）进一步加大政策性贷款支持。目前PPP所着力的交通、海绵城市、棚改、地下综合管廊等项目也是国开行大力扶持的领域，生态、污染治理、农业开发和农村基础设施等方面农发行也正积极参与，政策性银行筹资成本较低、且又不以营利为目的，可通过差异性信贷支持PPP项目融资，以更好地发挥政策导向和支持作用。

　　2.强化PPP制度约束和保障

　　作为推进PPP的牵头部门，财政部正着力完善“法律规范＋政策指导＋实施细则”的框架，以《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发[2015]42号）为统领，配套发布了PPP项目操作指南、合同管理、政府采购、财政承受能力论证等文件，尤其突出了PPP的依法合规、重诺履约、公开透明等基本原则，重申了合作伙伴采购的公平、公正、公开等要求，强调了项目财政支出责任纳入预算统筹安排等财政管理制度，以从社会资本的选择、政府和社会资本的平等协商立约、政府履约等方面，给产业和金融资本一颗“定心丸”，保障PPP模式持续健康发展。

　　作为项目顺利实施的重要保障，PPP项目合同明确了政府和社会资本合作的责权利，其中最为关键的条款是项目的付费机制，直接关系到PPP项目的风险分配和收益回报，也就决定了项目的可融资性。尤其应注意的是，政府与社会资本在合作协议中关于政府付费机制下的最低使用量设置、可行性缺口补助模式下的政府补贴的计算方式、使用者付费机制下的唯一性条款，以及社会资本所提供服务的调价机制等，都将对社会资本的收益水平产生直接影响，因此政府和社会资本应就上述条款进行充分沟通磋商，在合同中予以明确，并严格落实。

　　3.鼓励各类金融机构多渠道参与

　　作为货币信用活动的中介，金融机构对PPP项目的认识和态度决定了项目的可融资规模，因此监管部门应引导金融机构正确识别、计量和控制风险，地方政府应加大融资担保、贷款贴息等引导扶持力度，鼓励各类金融机构加大对PPP项目融资。

　　商业银行的项目贷款还将继续作为PPP项目融资的主要资金来源，应综合考虑PPP项目的稳定性和公益性、及政府在PPP合作中的各项责任和义务，创新符合PPP模式特点的金融服务，实施精细化、差别化的分类管理，积极为政府和社会资本合作项目提供便利融资支持。

　　同时，应积极探索基金、券商等直接融资的渠道，以拓宽PPP项目融资来源，并一定程度上降低项目融资成本；此外，应鼓励社保和保险机构，创新运用债权投资计划、股权投资计划、项目资产支持计划等多种方式，参与PPP项目融资；地方政府还应引导、支持商业担保和再担保机构，拓展风险管理和融资增信业务，提高PPP项目融资可得性。

　　我们还应积极引入各类外资金融机构，一方面可以借鉴国外成熟的项目融资管理经验和风控办法，另一方面也能充分利用低利率的境外资金、拓展PPP项目融资渠道和资金来源。

　　4.灵活运用资本市场各类融资工具

　　PPP项目生命周期较长，从公司组建、前期建设、运营初期、到运营稳定期，现金流状况和风险水平不断优化，应根据PPP项目各阶段资产质量的差异，灵活运用资本资本市场各类工具，拓宽融资渠道、并充分发挥不同产品的优势。

　　在项目公司组建阶段，政府和私人部门按约定出资入股，并可吸引各类产业投资基金、产业风险投资基金、保险资金股权产品等直接投资项目股权。

　　在项目的建设和运营初期，投入较大且现金流较小，从融资的便利角度考虑，银行项目贷款还将继续是主要来源；项目收益债券和PRN，以后期项目基础资产产生的稳定现金流作为主要还款来源，募集资金可直接投入固定资产投资，且存续期限较长，因此可以很好地满足PPP项目整个投资周期的融资需求；保险债权投资计划具有资金量大、期限长、成本低、运用灵活的特点，既适合PPP基金项目建设时的债务融资，也适合在建设完成后替换其他高成本、短期限的融资。

　　进入运营稳定期直至最终移交，PPP项目现金流清晰、可测，通过资产证券化（ABS）、资产支持票据（ABN）、保险资产支持计划等工具，可突破项目公司融资规模限制，甚至可能以高于主体的评级获得更低的融资成本；也可通过公司债、非公开定向债务融资工具、中期票据、永续票据等工具，置换前期银行贷款和补充流动资金；还可通过融资租赁等方式较为灵活地解决资金需求。

　　需要指出的是，尽管适合PPP项目融资的产品众多，但对于逐利的资本市场而言，不确定性过高的产品往往意味着较高的风险溢价，项目本身现金流和资产权益的保障力度始终是各类产品共同关注的焦点。无论是政府、社会资本或是项目公司，应首先将PPP项目本身的风险分配和收益保障落实，才能充分发挥上述工具的优势，真正实现项目融资的便利。

　　来源：财政部PPP中心