四川大学教授、世行PPP项目顾问、罗卡咨询首席专家　陈传

　　2015年12月颁布的《PPP物有所值评价指引（试行）》（后文简称《指引》）简明扼要的给出了进行定性物有所值评价（后文简称定性评价）的方法，具有很强的操作性。定性评价流程简单，主要基于专家评判，并不涉及复杂的分析技术，本应畅行无碍，但是就我过去一年来所评审过的300多个PPP项目来看，实践中这项论证工作完成的质量普遍不高。貌似简单的事要做好未必容易，或许我们应该以更严谨的态度来学习和实施此项重要的评估工作。此外一些业内人士对于定性评价有质疑，认为其完全是走形式，因为现实中鲜有处于识别阶段的PPP项目是没有通过定性评价的。窃以为产生这种情形的原因除前述对评价方法本身不深刻的理解和不认真的态度之外，还有几个方面：1）咨询机构、实施机构和潜在投资人对于评价的影响；2）专家的选择有问题；3）缺乏完善的专家打分细则；4）打分尺度有偏差；5）缺乏对评价结果的验证；6）没有定量物有所值评价（后文简称定量评价）的配合，相应的，提出应对措施如下。

　　咨询服务合同安排

　　物有所值评价、财政承受能力论证和实施方案的编制三者之间关系密切。前二者的完成需要有初步的实施方案作为基础，而如果前两者通不过还需要反过来调整实施方案。另外定性评价的专家会往往会产生出不少有价值的对于实施方案进行优化的建议和意见。所以，从效率上说如果聘请一家咨询机构完成这三项工作是合理的。若分由不同机构完成，常常伴生他们之间的争议、冗余工作和不一致的结果，需要跨部门费时费力的沟通。实践中对全程咨询服务的采购往往是由项目实施机构完成，但需要得到财政部门（或者PPP中心）的认可。但是这样的安排看似合理，却有一个逻辑问题。一个项目其实一开始我们并不知道它是否能够走完全程：如果通不过物有所值评价或者财政承受能力论证，项目无法进入准备阶段；如果实施方案通不过政府审核，则项目无法进入采购阶段。而提供全程服务的咨询机构获得的咨询费是随着项目推进进度按比例支付的，所以它有动机让此项目无论如何要推进下去，包括通过两项论证，否则就得不到全额付款。如果要让两项论证，特别是主观性强、易被操控的定性评价更客观，更好的办法是财政部门和实施机构各自选择不同的咨询机构分别完成两项论证和实施方案编制，即使这样会付出一定的效率的代价。

　　专家选择

　　定性评价是由专家组完成，所以专家的选择极其重要。目前各地并没有普遍建立PPP专家库，定性评价的专家往往由财政部门、实施机构或者咨询机构选定。要让专家们的打分具有客观性，就需要专家们秉持客观公正的立场。如果专家们和项目本身有一定的利害关系，就可能不具备这样的立场。一个应对策略是将专家会在异地举行，例如一个安徽的PPP项目，它的专家会可以在成都举行，专家都来自于成都。这样可以有效的切断专家与项目的利害关系。特别的，因为一些PPP项目有巨大的公益性，专家作为未来项目受益公众的一份子也有意愿让项目落地，导致自己评分不客观（这些项目如果按照传统模式实施，受制于政府财力不足，往往会后延），而异地专家不会受此“私心”干扰。而且可以要求专家们签署一承诺函，承诺以客观公正的态度来参与评价。另外有必要设立专家与实施机构以及潜在投资人之间的防火墙，因为此后二者都有动机让项目往下推动。专家会上在专家打分之前往往有来自实施机构和潜在投资人的项目代表做项目陈述以及回答专家们的提问，此时专家组长或者负责协调的咨询机构代表需要策略地引导讨论，避免让专家们的客观立场被影响。若有来自潜在投资人的项目代表，则需要向专家们明确，此代表的出席仅仅是为了提供更多的项目信息，未来项目若继续，仍需要走竞争性的采购程序选择最终的社会资本方。

　　打分细则

　　《指引》并没有给出专家们打分的一套细则，而在之前的征求意见稿中是有的。打分细则如果设计的好，可以很有效的提升专家打分的可靠性。细则可以让专家们更准确地把握各项指标的真正含义，而不是简单地从指标名称进行猜度。例如可以作为补充指标的“全生命周期成本测算准确性”未必对每个专家都是那么容易理解。另外有指标可以大大增强评价的客观性。按照其设定，一个PPP项目某项指标的打分一定会落在一个特定的区间内，专家个人只会在此区间内结合自己的知识、经验和对项目的理解给出具体的分值。这样就不会出现因为专家们的误解或者偏见对一个特定指标有人打很高的分有人打很低的分的情况。有这样的一套打分细则，有的项目就完全可能通不过定性评价。

　　打分尺度

　　根据《指引》，专家打分结果汇总之后如果过60分，则通过定性物有所值评价；不过60分，则不通过。之所以以60分为限，是因为专家各自在打分的时候必须使用一个尺度：有利（100-81）、较有利（80-61）、一般（60-41）、较不利（40-21）、不利（20-0）（《指引》第二十一条）。只有贯彻了这个尺度，那么最终汇总的分值过不过60分才有意义（至少“较有利”）。所以专家会议之前，有必要提醒专家们：打分不是任意的，需要严格遵循此打分尺度。

　　评价结果的验证

　　然而打分结果汇总后的最终分值过了60分就一定就“妥妥”的过了吗？如果仅62分如何？专家们或许很不看好一个项目，但是因为出于某些原因而手下留情，让这个项目勉强及格，但是问题是财政部门应该如何的去解读这个略过60的低分呢？这种情况的一个应对办法是加强对评价过程和成果报告的验证，可以采取内审、组织专家评审，或者再请另一家咨询机构评审的方式。还可以要求补做定量评价（若之前没有），尽量筛除并不物有所值的项目。

　　定量物有所值评价

　　目前《指引》的要求是定性物评价是必要的，定量评价是鼓励的。这样的要求并不是因为定量评价可有可无，而是因为定量评价有技术复杂性，目前全面推行有困难。定量评价涉及到评估传统模式下政府实施同一个项目的成本，即PSC值，而此成本是包含竞争性中立调整值和风险成本的全生命周期成本，测算起来比较有难度。但是一个PPP项目通过物有所值评价一定是它既通过定性评价也通过定量评价。所以如果只要求做定性评价，那么通过的项目中或有“漏网之鱼”：有些能通过定性评价但是通不过定量评价的项目也按照PPP模式往下推动了。定量评价比起定性评价有一个巨大的优点，其评价过程和结果相对客观，只要计算过程准确，不容易出现太大偏差或者被操纵。所以只要条件允许（例如选定的咨询机构很好的掌握定量评价技术，而且取费公道，耗时不多），那么就应该尽量同时做定性评价和定量评价。有了定量评价这个铁面包公做后盾，那么那些试图去影响定性评价客观性的力量可能就会小一些。

　　来源：财政部PPP中心