清华大学建设管理系暨清华大学恒隆房地产研究中心 王守清 牛耘诗

　　引言

　　最近PPP业内人士就国内做PPP项目是否要做物有所值（Value for Money，VfM）评价讨论得很热烈。一派观点认为不必做，因为缺乏数据、假设太多、评价方法不完善，如果做评价，也都是流于形式、自欺欺人；另一派的观点是必须做，否则就会为了做PPP而做PPP，不考虑是否值得、是否提高效率，应用后果堪舆。

　　双方各有立场，说的都有道理。作为中立的学者，笔者认为物有所值评价必须要做，而且非常重要，因为对政府和百姓而言，这是判断一个项目该不该用PPP的一个重要理念，虽然现在可能缺少数据，但物有所值应是一个政策导向，应该从现在就开始积累数据并逐步完善，否则，实际二十年之后，我们还在原地踏步。

　　物有所值的定义和评价方法

　　物有所值，即Value for Money，最广泛的定义为“所购物品或服务在符合使用者要求的同时，满足全寿命周期成本与质量的最佳组合”。可见，物有所值理念并不是只强调成本，还应强调质量，最低的成本不一定是物有所值的最佳选择。这是一个非常重要的概念，也是很多人对物有所值内涵没有正确理解的方面之一。例如，如果政府想要建一所学校，可以用最便宜的成本建造，但可能十五年后就会过时甚至垮掉需要重建。因此，如果希望学校可以长期使用，就牵涉到整个项目全寿命周期的成本和绩效。另外，应用PPP模式时，政府不仅需要考虑引入社会资本参与基础设施和公用事业的建设与运营，提供公共产品/服务，还要考虑应用PPP模式是否比传统模式（即政府投资建设与运营）更有效率、质量更佳、服务更好，即更物有所值。具体而言，就是比较提供同样质量/服务的同一个项目在同样的期限（特许期），用PPP模式的单价（如1度电的电价、1立方米水的水价、1辆车1公里的高速公路通行费）是否比用传统模式贵太多（PPP模式更贵是必然的，因为有风险从政府转移给社会资本了）。第三，物有所值评价不仅用于研判一个项目“是否应采用PPP模式”，还要判断“采用PPP模式时选择何种社会资本投标方案更为有效”。

　　物有所值评价一般包括定性评价、定量评价和补充评价三部分。定性评价主要针对PPP方案的可行性，验证项目的建设目标、服务需求和计划采用的具体模式是否有可能为社会资本提供足够的进入项目和满足关键需求（如风险分担、全寿命周期成本分担、盈利、创新、效率）的空间，以及使用者（对经营性项目而言）或政府（对准经营性和非经营性项目而言）在特许期内是否可以负担得起。定量评价主要通过全寿命周期成本、竞争性中立调整、风险对价等方面的数据衡量PPP模式相对于传统模式提供同样公共产品/服务的“模式产出”，即效率提高（包括但不限于成本降低和服务水平提高）。定量评价一般由两个环节构成：一是公共部门比较值（Public Sector Comparator, PSC）基准的建立，二是社会资本的PPP投标方案的比较评估。前者搜集同地区同行业同时期同类参考项目数据，计量PSC的基本构成（全寿命周期成本、竞争性中立调整、可转移风险和留存风险的对价等），构建定量评价的基准；后者评估社会资本投标方案与PSC的差别，定量化反映不同社会资本投标方案下PPP模式是否能够为政府和百姓提供物有所值的公共产品/服务。补充评价则主要包含其他评价，如不可量化风险，以及没有包括在PSC和投标方案中的可量化风险与成本，如更高的交易成本和监管成本等。

　　政府传统模式的项目是有审计的，在同地区同时期的同一个行业（如电、水、路等），统计最终产品/服务的单价等相关数据并不难，关键看政府、行业协会和咨询公司是否想认真统计和分析。目前我国环保行业的这些数据统计得就比较好，如单方污水或垃圾处理费，政府在招标此类PPP项目就可以主要看单价（单价在评标准则中所占权重最高），这就是物有所值定量评价的最直接和简单应用。

　　总之，对一个基础设施和公用事业项目是否要采用PPP模式，一定要强调物有所值，要做物有所值评价，以保证一个项目应用PPP模式后，比传统模式有改进，包括风险的转移、服务水平和效率的提高等；既要保证投资者可以获得一定利润以吸引社会资本，又要保障政府和社会公众的利益和项目的可持续性。

　　物有所值评价的国内外实践

　　在国外的PPP实践中，政府多数是综合定性评价和定量评价的结果做出是否应用PPP的决策。英国、加拿大、德国、澳大利亚、日本、香港、南非等PPP应用相对成熟的国家都是基于PSC法来考察物有所值，再采用竞争性投标来实现物有所值，而美国、罗马尼亚、奥地利、比利时、新加坡等国家则主要是采取竞争性投标来实现物有所值的。其中英国采用三个层面的物有所值评价方法：项目集层面评价+项目层面评价+采购层面评价。项目集层面评价是在年度预算中对任何有可能适合于PFI（Private Finance Initiative, 私营融资计划，类似于准或非经营性PPP）模式的项目进行初步评价，但是必须在政府总的投资预算中为那些不适合PFI模式的项目留下足够的预算空间。项目层面评价，作为大纲性商务方案的一部分，对项目的质量、需求和投资等进行全面的评价。而采购层面评价主要强调对市场中可能风险的尽早预测和对物有所值的进一步评价。这些评价是确保PPP项目实现物有所值必须开展的重要工作。

　　我国在这些方面还有很多改进的空间，例如，我国不少传统模式项目的可行性研究是可批性报告，审计数据又很少公开，在此基础上做PPP物有所值定量评价的确很难，但强调物有所值理念还是很有必要的，缺乏数据不应成为不做物有所值评价包括定量评价的理由，而是应该现在就开始努力积累数据，逐步开展和完善定量物有所值评价。财政部167号文为此指明了方向：“由于实践中缺乏充足的数据累积，难以形成成熟的计量模型，物有所值定量评价处于探索阶段，各地应当依据客观需要，因地制宜地开展物有所值评价工作”。说得更简单一点，如果官员真正为百姓考虑、咨询公司坚持专业性和职业道德，是可以逐步做好PPP的物有所值评价包括定量评价的。至少在目前，一个项目应用PPP是否值得，首先在定性上得能说服自己，然后说服别人，进一步则能在定量上说服自己和别人。

　　如前所述，我国财政部目前仅要求做PPP物有所值定性评价，但即使是定性评价，目前多数也是流于形式，似乎很少有听说物有所值评价没有通过的，其主要原因可能包括以下几点。

　　首先，是做PPP项目的动机不当或理念不正确。物有所值本身的理念是正确的，而是做物有所值评价的人包括官员或其咨询公司有问题：官员不论是否值得，因为政府现在没有钱，赶紧用PPP上项目；政府的咨询公司的专业性和尽职程度存疑，如不愿费时费力认真评价，更不愿搜集和积累数据，只是顺应官员意图，想尽快交差拿咨询费。在官员片面追求上项目做政绩的动机下，PPP项目的充分竞争、风险分担和物有所值等基本原则就容易被忽略。如果做物有所值评价只是为了通过PPP做项目，即使有再完善的物有所值评价方法和统计数据，不物有所值的项目也可以通过物有所值评价。就像过去那么多以传统模式做的项目，不可行也可以做成可行——过去叫“可批性项目”，现在叫“可PPP项目”。这样做PPP的结果，就有可能出现某业内咨询专家所说的情况：咨询公司现在挣第一轮推广PPP的钱，过五六年再挣第二轮也就是帮有关政府出主意收拾烂摊子的钱。所以，首先还是得有正确理念，有正确理念才能正确动机，有正确动机才好去找正确方法，有正确方法才能做好正确项目。

　　其次，是基准数据缺乏和评价方法不完善，这点前面已经提到。积累整理统计数据是政府、行业协会和咨询公司的事，现在就要开始着手；物有所值评价方法现在财政部已经公布了，虽然不完善（如只要求定性评价），但已经指出了要逐步向定量评价等方向通过实践逐步完善，现在可能是缺乏数据，或者有数据但没有公开，学术界也就无能为力，只能主要依靠政府（有审计数据）、行业协会（有统计数据）和咨询公司（有自己积累的数据）合作和努力。

　　PPP专业人士在物有所值评价上任重道远

　　但是，没有数据和评价方法不完善不是不做物有所值评价的借口，更不能是不追求物有所值的借口。虽然数据不够精准、评价方法不够完美，但是可以尝试着做，才能对PPP物有所值有一定的概念；做的越多，能够获得和积累的数据越多，最后就能总结出完善的评价方法。正如如某PPP专家所说的，物有所值定量评价当前的确存在困难，但现在不朝着正确方向努力，十几年后依然会在原地踏步。管理和体制的完善取决于多方努力，作为PPP领域的专业人士，特别是咨询人士和学者，更应在理念推广、数据挖掘和评价工具开发上勤勉实干。

　　要指出的是，我国一些咨询公司的不专业和不独立也是我国PPP难实现物有所值的原因之一。现在很多咨询公司抱怨咨询费太低，这当然有国人不重视专业知识和经验的价值等原因，但咨询公司自身也存在问题。咨询公司不能提高和坚持自己的专业性和独立性，即使拿到很多咨询项目，最后也会变成客户的御用，只是帮助他们走完政府所需的PPP程序，并没有从专业上帮助他们，没有兼顾长远公平。客户从心里并不尊重和重视咨询，怎么可能支付适当的咨询费？就像国内的监理行业，虽然起源于FIDIC（国际咨询工程师联合会）的驻地工程师，但监理不能真正发挥其对业主起到增值服务的作用，先成为旁站质量监理，再沦为签字摆设（因为政府强制要求监理），造成业主支付的监理费越来越低，导致愿意做监理的杰出专业人士越来越少。如此一来，形成恶性循环，造成了监理行业的衰弱甚至有可能消失。

　　因此，我很同意另一PPP专家的建议：有效的管理系统 = 正确的理念（比如应与工程可行性研究有机结合，不是所有项目都适合及值得应用PPP）+ 正确的方法（比如以定量为主的物有所值评价、财政承受力论证和项目环境成熟度评估来识别筛选项目）+ 独立专业的判断（比如领导不掺和专业论证，有利益冲突的实施机构不主导物有所值评价和财政承受力论证）。

　　如前所述，目前财政部并没有强制要求做物有所值定量评价，也不是要求一步到位，而是要求有物有所值理念。而且，物有所值评价有个从定性为主逐步向定性定量兼顾的过渡过程，并通过这个过程，不断积累数据和经验、逐步完善评价方法。只要有物有所值的理念和追求，再加上PPP项目采用的公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商等竞争手段，就能逐步提高PPP的物有所值。

　　总之，在当前PPP推广阶段，一个项目是采用传统模式还是PPP模式，至少应有个评价比较，至少应该让决策官员心中有数，不能默认项目就必须应用PPP，不能为了做PPP而PPP；要让他们知道应用PPP是否值得，如果不值得，也知道差距有多少，以利于下次改进。现在很多基层官员反映，他们也不明白为什么某个项目一定要做PPP，因为按所提出的PPP方案，确实比传统模式贵了很多，从常识上就知道应用该PPP方案不值得。

　　结束语

　　我国目前有些PPP项目的做法，因为没有强调物有所值理念，更没有认真做物有所值评价和财政承受力论证，各种伪PPP如保底回报、明股实债、拉长版BT并不鲜见，造成官员借PPP上项目做政绩、投资者短期投机、风险分担不合理、效率没有提高、出现类似于BT高成本后果，还可能造成将来政府不能承受的长期债务，或者只是将政府负债变为央企和地方国企负债，但项目流程和结构更复杂、交易成本高企、为将来争议留下隐患、矛盾后移甚至把后果转移给下一代人。因此，物有所值评价非常重要，而且不仅要定性评价，还要逐步向定量评价努力。

　　来源：财政部PPP中心