广西壮族自治区政府采购中心法律顾问 沈德能

　　作为政府转变职能和改革的一项重要内容，统一的公共资源交易平台建设目前正在如火如荼地进行。在中央层面，根据深化改革的总体要求，国家发改委出台了《关于整合建立统一规范的公共资源交易平台的方案（征求意见稿）》，正在对全国的公共资源交易平台进行顶层设计。

　　2014年10月11日财政部发布财库【2014】165号文《财政部关于公共资源交易中心开展政府采购活动有关问题的通知》，对公共资源交易中心的政府采购活动中出现的乱象进行了某些规范。在此过程中，各个地方政府也开展了各地的公共资源交易平台的统一规范和建设工作，某些地方的工作进展速度相当快，大有撇开全国的顶层设计急速完成自己的"规范"工作之势态。

　　在地方政府对公共资源交易平台的规范和建设中，走在前面的是安徽省。2014年11月5日安徽省人民政府令第255号《安徽省公共资源交易监督管理办法》已经2014年10月27日省人民政府第36次常务会议通过并公布，自2015年1月1日起施行，《办法》规定了安徽省内公共资源交易平台的定位、性质和管理等一系列内容。

　　2014年11月20日安徽省财政厅财购〔2014〕1686号《关于委托公共资源交易中心办理省本级政府集中采购业务的通知》发布，把政府集中采购业务委托给设区的市公共资源交易中心或者招投标中心（以下简称交易中心）办理。

　　笔者研读上述两个文件后认为，如此做法是以规范公共资源交易平台"改革"之名违反《政府采购法》，把依法设立的政府集中采购机构（政府采购中心）并入没有法律依据的公共资源交易中心，把法定的集中采购职责转入名不正言不顺的交易中心，并撤销集中采购机构。

　　如此做法违反《政府采购法》

　　《政府采购法》第七条第三款"纳入集中采购目录的政府采购项目，应当实行集中采购"和第十八条"采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购"的规定，是违法行为。安徽省在已经设立集中采购机构后，就必须把集中采购目录内的政府采购项目委托集中采购机构办理。

　　但是，安徽省财政厅财购〔2014〕1686号《关于委托公共资源交易中心办理省本级政府集中采购业务的通知》发布却违法地把政府集中采购业务委托给设区的市公共资源交易中心或者招投标中心（以下简称交易中心）办理，明显违反了《政府采购法》。

　　如此做法违反安徽省自己的《安徽省公共资源交易监督管理办法》

　　就算安徽省政府认为没有必要设立"政府集中采购机构"或者把已经设立的集中采购机构撤销也不能把政府集中采购业务委托给设区的市公共资源交易中心或者招投标中心（以下简称交易中心）办理。

　　根据《安徽省公共资源交易监督管理办法》第十三条"交易中心不得行使或者代行行政审批、备案权，不得违法从事招标代理等中介服务。"而安徽省财政厅财购〔2014〕1686号《关于委托公共资源交易中心办理省本级政府集中采购业务的通知》发布却违法地把政府集中采购业务委托给设区的市公共资源交易中心或者招投标中心（以下简称交易中心）办理，把交易中心变成政府集中采购机构，也就是代理机构，直接从事招标采购代理服务。

　　在国家层面正在进行规范公共资源交易全国统一改革设计的时候，安徽省却自相矛盾地进行"规范"，如此明显的自己违反自己有关规定的所谓改革操作，竟然大张旗鼓进行让人实在费解：如此混乱的改革到底是为了什么？

　　如此做法是在走回头路，不是改革而是倒退

　　安徽省财政厅财购〔2014〕1686号《关于委托公共资源交易中心办理省本级政府集中采购业务的通知》发布，把政府集中采购业务委托给设区的市公共资源交易中心或者招投标中心（以下简称交易中心）办理，让交易中心既管理交易运营机构同时又操作采购代理业务，把十年政府采购努力形成的"采管分离"制度无形中抛弃，是"既是运动员又是裁判员"的错误管理思维和方式的还魂。

　　尽管公共资源交易中心没有行政管理权，但是不可否认的是，对于入场的代理机构是有一定的"管理权"--如入场的场地安排、信息发布安排、资料归档安排等事务上，交易中心均有权力。按照安徽省将要开展的"规范"做法：交易中心既管交易场地，同时又自己代理采购，将对其他代理机构造成不公平，这与《安徽省公共资源交易监督管理办法》第三条规定的"省公共资源交易监督管理实行综合管理与行业监督相结合、监督与交易经办相分离的监管体制"不符。

　　这样的所谓"改革"援用了非法治的改革方式和旧的思路

　　在"摸着石头过河"旧的改革思维下，先由地方政府进行五花八门试点改革，乱套了再集中治理的老思路，不符合"法治引领"的新的改革思路和精神。

　　就改革的"试点"而言，如果要突破现有的法律规定进行"试点"也必须由立法机关授权试点，而不是各地违法乱试点。在强调"顶层设计"的新一轮改革过程中，地方政府直接以违法的方式来改革试点与新的改革方向是相左的。

　　虽然从改革结果上看，改革就会突破现有的制度和法律规定，但其过程仍然应该有法可依，师出有名，否则随便违法进行改革试点容易引发混乱。在"摸着石头过河"旧的改革思维下，由于上层没有自己的想法，放任地方先试点，再总结，再纠正。在强调法治的新的改革中，上层的思想清晰明白，需要突破法律规定时，该立法的立法，该修法的修法，通过立法的方式来保证改革的合法性。但如今有些地方政府却急匆匆地把《政府采购法》规定的合法的集中采购机构并入至今没有法律依据的"公共资源交易中心"是走错了方向，与"法治引领改革"的新改革思路背道而驰。

　　公共资源交易中心不能"吞并"政府采购中心

　　首先，财库【2014】165号文已经明确集中采购机构应保留独立的法人地位。牵头对公共资源交易进行规范的国家发改委也发布了有关的改革方案。目前的征求意见稿中，明确把公共资源交易中心定位为交易场所的运营机构。

　　在公共资源交易中心定位为交易场所的运营机构的前提下，政府集中采购机构（政府采购中心）就必须独立存在，必须是独立的执行机构，接受委托独立操作政府集中采购业务。

　　其次，在公共资源交易中心定位的问题上，有一种观点和做法是把其定为业务操作机构（其中含政府采购代理）。如此，公共资源交易中心就是集中采购机构，行使集中采购机构职责，其也必须是独立机构（与其他业务合并其中）。

　　总之，安徽省把集中采购业务并入公共资源交易中心不仅违反《政府采购法》和安徽省自己的《安徽省公共资源交易监督管理办法》，也与正在进行的全国顶层设计的公共资源交易平台改革方向不符，更不符合"以法治引领改革"的新一轮改革的总体要求。

　　相关链接

　　安徽省公共资源交易监督管理办法（选登）

　　第二条 本办法适用于本省行政区域内工程建设项目招标投标、政府采购、建设用地使用权和矿业权出让、国有产权交易等公共资源交易的监督管理活动。

　　公共资源交易活动，遵循有关法律、法规、规章的规定。

　　第三条 省公共资源交易监督管理实行综合管理与行业监督相结合、监督与交易经办相分离的监管体制，统一制度规则，统一平台交易，统一服务标准，统一信息公开。

　　第五条 市、县人民政府依法设立的公共资源交易综合管理部门综合管理全市公共资源交易工作，牵头制订本地区进场交易项目目录、交易规则，监督交易场所建设和运营，协调行业监督工作。

　　第七条 省、设区的市人民政府应当整合工程建设项目招标投标、政府采购、建设用地使用权和矿业权出让、国有产权交易等平台，推动建立由制度规则、信息系统、运行机制和必要场所构成的公共资源交易平台，为市场主体、公众、综合管理和行业监督部门提供交易保障、信息服务和监督支撑。

　　第九条 省、设区的市人民政府推动建立公共资源的交易、服务、监督信息系统，整合共享市场信息、信用信息、监督信息、专家资源等，逐步实现公共资源交易从依托有形市场向电子化平台过渡。

　　第十条 省人民政府应当按照国家评标专家专业分类标准，组建省综合评标专家库，并与国家综合评标专家库连接。

　　公共资源交易需要专家评标评审的，应当从省及省以上综合评标专家库中随机抽取。

　　第十一条 省、合肥市共同组建安徽合肥公共资源交易场所，鼓励设区的市与所属县公共资源交易场所一体化管理，鼓励跨市异地利用公共资源交易场所实施公共资源交易。

　　第十二条 公共资源交易场所的运营机构（以下称交易中心）应当按照场所服务标准，提供评标评审、验证、现场业务办理等交易服务，不得与综合管理和行业监督部门有隶属关系。

　　第十三条 交易中心不得行使或者代行行政审批、备案权，不得违法从事招标代理等中介服务。

　　交易中心和综合管理、行业监督部门不得设置会员注册、资质验证、投标或者竞买许可、违法强制担保、要求设立分支机构等限制性条件，不得干预交易活动。

　　交易中心一般不收费。确需收费的，应当报省人民政府价格主管部门按照补偿运营成本原则核定收费项目和标准。

　　第十五条 行业监督部门应当建立公共资源交易市场主体和从业人员信用数据库，记录违法违纪行为，并依法公开。

　　公共资源交易领域的行业协会依照法律、法规和章程，实行自律管理，规范管理会员执业行为。

　　第十六条 综合管理、行业监督部门及其工作人员未依法履行监管职责，或者违规设置市场准入限制性条件的，依法给予处分。监察机关依法对与公共资源交易活动有关的监察对象实施监察。