深圳建设工程招投标改革之探析

　　编者按 深圳市2015年9月1日起施行的《建设工程招标投标改革若干规定》（以下简称《规定》），对建设工程招投标的规范流程可谓大动刀斧，如评定分离、取消11项审批事项、还定标权于采购人等，确实凸显了“改革”二字，所以《规定》发布后立即在业界引发关注并出现了不同的声音：有人为深圳此次在招投标方面的大胆创新拍手称好，并将之作为先行先试的榜样；也有人认为，《规定》中的一些条款与上位法有冲突或缺乏法律依据，是招投标改革一种倒退的表现。

　　鉴于深圳市此次对建设工程招投标的改革力度之大以及业界的不同声音，本报将邀请业内专家从不同方面、不同角度展开探讨，并在近期报纸陆续刊登，希望给各地的招投标改革带来启发。

　　日前，深圳市政府发布了《建设工程招标投标改革若干规定》（以下简称《规定》），并于9月1日起施行。笔者认为，《规定》中的不少条款对建设工程招投标的体制机制作了创新性改革，最突出的表现就是对建设工程招投标实施评定分离。

　　《规定》第四十条明确规定：“建设工程评标一般采用定性评审，评标委员会按照招标文件规定对各投标文件是否满足招标文件实质性要求提出意见，指出各投标文件中的优点和存在的缺陷、签订合同前应当注意和澄清的事项等，不对投标文件进行打分，不直接确定中标人。”笔者认为，将招标过程中最重要、最关键的评标、定标权完全交给第三方的评标委员会是很不妥当的，而《规定》收回了评标委员会的定标权，笔者认为这是在评标、定标方面的突破性进展。

　　虽然《规定》只是针对建设工程，但在评标、定标方面，政府采购与建设工程并无实质上的差异，所以笔者建议这些规定也能尽快在政府采购领域付诸实施。

　　深圳市有关部门负责人在介绍《规定》时表示，为防止招投标中出现腐败行为，以往的制度设计都是限制甚至剥夺招标人的定标权，而规定由专家组成的评标委员会定标。而由于评标专家的行为难以监管，因此引发了一些腐败案件。

　　“专家评标在整个建设工程交易中具有核心作用，评标结果直接影响到最终的中标结果，牵涉到交易各方的利益，实际上已经形成了一个黑色的产业链。”该负责人说，而作为责任主体的招标人，对于评标结果却没有话语权。按照《规定》，由专家组成的评标委员会将由定量评审向定性评审转变，其评审结果仅供业主参考，不再确定分数排名，最终定标由业主票决，实现了招标人的权责统一。

　　评定不分五大弊端

　　笔者之所以认为《规定》在评标、定标方面有突破性进展，是因为笔者认为以往的评标、定标机制至少存在以下方面的缺陷。

　　评标专家责权不对等

　　评标专家掌握着供应商中标与否的生杀大权，却不需为此承担责任。虽然《政府采购法实施条例》对评审专家的法律责任作了比较明确的规定，但笔者认为，从某种角度上说仍不足以限制专家的违规行为。质疑也罢，投诉也好，甚至包括项目能否顺利实施等事项，都与专家无关，他们不需为此承担任何责任。

　　曾有供应商反映，有专家主动与之联系，并暗示自己是政府采购咨询专家。这种情况的出现，就是因为专家权力太大，而需要承担的责任又不够。

　　相反，在评标过程中没有评审权和话语权的招标人则要承担一定的责任。“……对评审意见承担个人责任……”这是《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（以下称为“18号令”）第四十九条对评审专家责任的描述，但到底是什么样的个人责任？又该如何承担？18号令均无相应规定。

　　对评标专家缺少必要监督

　　虽然要求专家“遵纪守法，客观、公正、廉洁地履行职责”，但由于缺少必要的监督措施，这主要还依赖于专家的良心。甚至有专家与供应商之间存在某种关系，比如专家是某公司的顾问等，而这类信息监管部门很难掌握。在专家库中专家数量较少的情况下，有些大的供应商甚至可以将所有专家（因为专家名单网上公开）收入囊中。

　　供应商申请专家回避现实中无法执行

　　18号令第七条规定：“在货物服务招标投标活动中，招标采购单位工作人员、评标委员会成员及其他相关人员与供应商有利害关系的，必须回避。供应商认为上述人员与其他供应商有利害关系的，可以申请其回避。”这一规定很好，因为供应商的监督是比较有力的，而且供应商会比监管部门更为了解某些专家与某些公司之间的关系。但同时18号令第四十五条又规定：“……评标委员会成员名单原则上应在开标前确定，并在招标结果确定前保密。”规定的初衷是好的，但这就给18号令第七条的执行带来困难：供应商根本不知道由谁来评标，又如何要求回避呢？

　　专家短时间完成投标文件审阅并作出评审结果难保客观公正

　　以笔者经办的上海市的信息系统项目为例，每次招标，少则五六家，多则可有十几家供应商参与投标。

　　笔者曾对投标文件的内容做过这样一个统计：每份投标文件至少有10万～30万字，甚至达到60万～70万字，即使剔除一些商务文件，如各种只需浏览一下的证书复印件等内容，专家每次需要评审的投标文件中的文字也至少有100万～200万字，都需要一一审阅。

　　试想，专家如何在一两天甚至更短的时间内审阅完所有投标文件，并对所有投标文件中的方案优劣、设备选型合理性等作出客观、公正的判断？对评标专家而言，这实在是勉为其难。

　　还有，随着电子化招标采购的推进，现在许多采购机构均采用电子招投标系统，投标文件均为电子版。许多专家明确指出，看电子标书太累，而且不方便在投标文件之间进行直观比较，在投标人数量较多的情况下，确实难以胜任。

　　人为因素无法完全杜绝

　　无论是何种评标办法，即使再完善，也不可能完全杜绝评标中专家的人为因素干扰。

　　比如在实际评审中，某评标专家对其中意的投标人全部取上限，而对不中意的投标人则全部取低限，累计后的差值足以否定其他专家的意见，但是没有有效的机制来约束。

　　定标权回归招标人 实现权责对等

　　据笔者了解，国外政府采购中很少有第三方评标专家这一角色，而《规定》第四十四条在这方面也是可圈可点的：“招标人应当按照充分竞争、合理低价的原则，采用下列方法或者下列方法的组合在评标委员会推荐的合格投标人中择优确定中标人：（一）价格竞争定标法，按照招标文件规定的价格竞争方法确定中标人。（二）票决定标法，由招标人组建定标委员会以直接票决或者逐轮票决等方式确定中标人。（三）票决抽签定标法，由招标人组建定标委员会从进入票决程序的投标人中，以投票表决方式确定不少于3名投标人，以随机抽签方式确定中标人。（四）集体议事法，由招标人组建定标委员会进行集体商议，定标委员会成员各自发表意见，由定标委员会组长最终确定中标人。所有参加会议的定标委员会成员的意见应当作书面记录，并由定标委员会成员签字确认。采用集体议事法定标的，定标委员会组长应当由招标人的法定代表人或者主要负责人担任。”定标权回归招标人，除了能克服现有专家评标制度中的一些弊端外，至少还具有以下优点。

　　简化程序 提高效率

　　原来实施的专家评标程序，必然会延长采购时间、增加采购成本。而由招标人决定中标单位则简化了评标过程，规避了专家主观因素的影响，使专家真正只从技术、商务上为招标人把关，使结果更客观公正，提高了采购效率。

　　招标人、采购人员的专业化、职业化水平高

　　招标人、采购机构采购人员的专业化、职业化水平是毋庸置疑的，他们对市场情况、供应商服务情况、采购人使用情况以及政府采购相关法律，都要比专家更为熟悉一些。如笔者十年来一直从事信息系统集成项目的政府采购，每次开标后都会分析投标文件，并在心中得出结论。在专家的评标结果出来后，大多数情况下自己对采购结果的预判都是准确的，这充分体现了招标人的专业化、职业化水平。

　　涉及人员少 便于监督

　　在政府采购制度实施之初，人们普遍担心分散腐败变为集中腐败，而十多年的事实表明，除了极少数腐败分子外，政府采购领域是廉洁高效的。当然，为防止腐败现象发生，还可以进一步增强采购过程的透明度，而因招标人、采购机构的采购人员相对较少，所以监督成本会大为降低，同时监督的有效性也会大为提升。

　　综上所述，笔者认为，评标结果完全由专家决定并不妥当。深圳市此次的规定在这方面跨出了重要的一步，希望《政府采购法》在下一次修订时能对现有评标制度作以修改。