案例回放

 

　　某市新建医院办公大楼中央空调设备供货及安装采购项目委托集采机构招标，本项目的预算资金980万元，空调设备约占80%，安装工程占20%。具体操作时，该项目一般界定为货物属性。采购文件依采购人要求收取质量保证金，明确质量保证期自设备按验收合格之日起24个月，质量保证金收取金额为合同金额的3%。

 

　　问题引出

 

　　空调供货以及安装项目，可以收取质量保证金吗？

 

　　专家点评

 

　　财政部最近发布了《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》，从今年9月1日后开始实施。明确多方面措施，促进政府采购领域公平竞争，优化营商环境，构建统一开放、竞争有序的政府采购市场体系。其中，第三条加强政府采购执行管理中规定：采购人、采购代理机构不得收取没有法律法规依据的保证金。

 

　　在以往的操作中，对于大型设备供货以及安装项目，一般依据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第87号令）第七条规定，界定为货物属性。设备采购项目通常应按预算占比来决定项目属性，一般设备供货带安装的项目，设备部分的预算基本是大头，通常要占到80%以上。也就是说，大部分都按货物采购来定义属性。

 

　　为了保证质量，采购人一般会要求收取质量保证金。在财政部出台的《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》实施前应该没有问题，但9月1日之后呢？

 

　　《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》中规定：采购人、采购代理机构不得收取没有法律法规依据的保证金。对于设备带安装的项目，只能界定属于工程项目，才能收取质量保证金。

 

　　质量保证金在政府采购相关法律法规中没有提及

 

　　政府采购相关法律法规中提及了投标保证金和履约保证金，但并没有提及质量保证金。在实践中，采购人普遍重视质量问题，承包方往往会被要求缴纳一定的质量保证金以对质量作出担保。质量保证金虽在政府采购相关法律法规中并没有提及，但从《建设工程质量保证金管理办法》对工程质量保证金规定中，我们可以得知，保证金是由承包方在工程施工前缴纳的，在施工结束之后，经发包方验收工程质量没有问题的，将会返还工程质量保证金。发包人应按照合同约定方式预留保证金，保证金总预留比例不得高于工程价款结算总额的3%。合同约定由承包人以银行保函替代预留保证金的，保函金额不得高于工程价款结算总额的3%。

 

　　保证金制度可以使承包方的行为受到一定约束，在施工过程中更加重视工程质量，在后续可以避免发生工程质量事故。因此，在实际操作中按惯例，电梯、空调等设备安装与供货项目一般也都是收取质量保证金的。

 

　　并不是所有设备带安装的项目都属于货物

 

　　那么，设备带安装的项目都可以认定为货物吗？笔者查询了财政部制定的《政府采购品目分类目录》（2013版）可以发现，火电设备工程施工、冶炼机电设备工程施工、石油化工设备工程施工、电子设备工程安装、供暖设备安装、通风和空调设备安装、燃气设备安装、机电设备安装、起重设备安装等项目，虽然带“设备”，但都属于政府采购工程项目。某市新建医院办公大楼空调设备供货及安装采购项目应该属于工程范畴。

 

　　建设工程并不限于构筑物和建筑物。根据《建设工程质量管理条例》和《建设工程安全生产管理条例》，建设工程是指土木工程、建筑工程、线路管道工程和设备安装工程及装修工程。从这一定义可以看出，工程是指所有通过设计、施工、制造等建设活动形成的有形固定资产，当然也包括空调设备安装工程。

 

　　厘清工程的基本概念

 

　　《政府采购法》第二条第六款规定，工程是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。实际中，我们不能将工程范围人为的缩小，狭隘地认为工程只限于建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮。无论是《政府采购法》及其实施条例还是《招标投标法实施条例》，对建设工程定义时，用的是“包括”、“等”，即是以列举的形式对建设工程进行说明，而不是用肯定、确定的形式认定建设工程就是指建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮。

 

　　结合《建设工程质量管理条例》和《建设工程安全生产管理条例》的规定可以得知：建设工程，是指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程，工程应当是指所有通过设计、施工、制造等建设活动形成有形固定资产的总称，当然也包括空调、电梯等设备安装工程。

 

　　根据联合国《贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法》的规定，政府采购工程是指本国从事采购的任何政府部门、机构、机关及国有企业或其下属机构，采购与楼房、结构或建筑物的建造、改建、拆除修缮或翻新有关的所有工程项目，包括工地平整、挖掘、架设、建造、设备或材料安装、装饰和最后修整等。

 

　　“工程”必须与“建设”紧密相连。无论是《政府采购法》及实施条例还是《招标投标法实施条例》，定义工程时，均称为“建设工程”，即“工程”与“建设”密不可分，并有很强的时限性，即必须是正在或准备建设的工程，或者附属于建筑物、构筑物的附属设备，才称为工程。

 

　　建筑物达到能够投入使用的基础条件，不涉及建筑物、构筑物的附加功能，如办公楼建成装修后基本功能即已达到，而不能把办公家具、仪器设备等不附着在建筑物上，为实现办公楼的附加功能的货物作为工程。

 

　　终上所述，本案例中某市新建医院办公大楼中央空调设备供货及安装项目是属于新建办公楼项目，与“建设”紧密相连，办公大楼中央空调设备属于建筑物的附属设施，属性界定为工程是合理的，收取质量保证金有法可依。

 

　　相应的法规体系有待完善

 

　　工程建设概念相互重叠，并无绝对明确的界限，且内涵丰富、复杂。在实践中，需同时兼顾《招标投标法》《建设工程质量管理条例》《建设工程质量保证金管理办法》《建设工程安全生产管理条例》和政府采购相关法规的要求，现有的法规体系还不能做到面面俱到、全覆盖，工程采购还具有建设内容的复杂性、行业的专业性和政策的双重性，政府采购相应的法规体系还有待完善。

 

　　为进一步改善、优化营商环境，笔者建议对于信誉好的供应商，不需要收取质量保证金，但对于满足《中华人民共和国政府采购法》第二十二条有关规定，存在一般失信行为的供应商，采购人、采购代理机构可以按规定收取质量保证金。鼓励采购人根据项目特点、供应商诚信等情况免收履约保证金或降低缴纳比例，并在采购文件中予以明确。

 

　　尤其值得注意的是，对于属性为工程的项目，履约保证金和质量保证金不可同时收取。依据《建设工程质量保证金管理办法》第六条：在工程项目竣工前，已经缴纳履约保证金的，发包人不得同时预留工程质量保证金。

 

　　法规链接

 

　　《政府采购法》

　　第二条　在中华人民共和国境内进行的政府采购适用本法。

 

　　本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。

 

　　政府集中采购目录和采购限额标准依照本法规定的权限制定。

 

　　本法所称采购，是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等。

 

　　本法所称货物，是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等。

 

　　本法所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。

 

　　本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。

 

　　《政府采购法实施条例》

 

　　第三十三条　招标文件要求投标人提交投标保证金的，投标保证金不得超过采购项目预算金额的2%。投标保证金应当以支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式提交。投标人未按照招标文件要求提交投标保证金的，投标无效。

 

　　第四十八条　采购文件要求中标或者成交供应商提交履约保证金的，供应商应当以支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式提交。履约保证金的数额不得超过政府采购合同金额的10%。

 

　　《建设工程质量保证金管理办法》

 

　　第二条　本办法所称建设工程质量保证金（以下简称保证金）是指发包人与承包人在建设工程承包合同中约定，从应付的工程款中预留，用以保证承包人在缺陷责任期内对建设工程出现的缺陷进行维修的资金。

 

　　缺陷是指建设工程质量不符合工程建设强制性标准、设计文件，以及承包合同的约定。

 

　　缺陷责任期一般为1年，最长不超过2年，由发、承包双方在合同中约定。