编者按 随着政府采购“放管服”改革的深化进行，各地在减少审核事项、扩大采购人自主权等方面频出实招。但随着采购人自主权的扩大，责任和风险也随之增加，引发对内控管理缺失的担忧。浙江省温州市财政局45次主动上门咨询215家采购人，就内控制度建设多次召开座谈会，通过对采购人存在的顾虑进行调研分析后发现，当前各采购人对回归主体责任存在认识偏差，甚至困惑“放”出来的的权如何运用。那么，如何破解采购人的认识困境，强化内部控制建设，真正发挥简政放权的作用？温州的做法可供借鉴。
 

　　近年来，随着政府采购制度改革的深化，全国各地财政部门按照国务院推进简政放权、放管结合、优化服务改革的要求，推进放管结合的政府采购监管模式，把该放的权放到位。以浙江省温州市为例，在减少审核事项、扩大采购人自主权、提高采购效率等方面频出实招，缩减集中采购目录品目、提高分散采购限额标准和公开招标数额标准，变采购计划审批制为备案制，把该放的权放到位，充分发挥了各方当事人的积极性。

　　据统计，2018年该市本级政府采购规模约18.32亿人民币，占当年财政支出的17%，采购计划5475件，其中4629件由采购人终审，预算金额共计13.09亿元，占计划总数85%。分散采购限额标准在提高，该市以前的货物和服务分散采购限额标准是20万元，2018年提高到了30万元，使得分散类采购占比有较大幅度增长。采购人拥有了更多的自主权，各方当事人的政府采购意识不断提高，采购人“按规矩办事儿”的意识增强，简政放权已初有成效。

　　然而，该市财政部门通过45次主动上门调研,召开采购人座谈会发现，采购人对“放权”存在两种态度：一是减少审批环节，可以提高办事效率，提升政府采购满意度；二是自主权大了，责任和风险也随之增加，引发对内控管理缺失的担忧。

　　通过归纳分析，当前各采购人对回归主体责任主要存在四类认识误区和偏差。
 

　　误区一 内控制度是个摆设

　　与省级相比，市级政府采购内控建设相对薄弱，调研走访的215家单位中仅5家主管单位建立健全制度，207家已建立但未健全全流程覆盖的内控制度。

　　一是内控制度建设缺失，认识摆不上位。仍有一些单位领导层对提高采购人行政效能和约束采购人领导班子的权力运行缺乏足够认识，内控意识淡薄。具体执行人员的认识也存在偏差，甚至有人以人员配备不足、采购量小为由，认为内控只需基础财务会计规范化，不必涉及从事政府采购工作的部门。

　　二是执行不到位，内控制度成摆设。有些单位即使设置了内控机构和制度，其工作人员综合素质也有待提高，缺乏必要的财务经济管理知识和专业技能，对违反政府采购法律法规的行为缺乏辨别和分析能力，导致采购部门与单位财务、资产、使用等业务岗位沟通协调不畅。

　　三是内控制度设置过严，自缚手脚影响采购效率。不少单位内部纪委监察政策对政府采购项目过多限制，如要求非集中采购目录且预算金额在限额标准以下的项目也必须委托集采机构公开招标等。

　　四是内控制度一成不变。207家已建立内控制度的采购人中，大多数对政府采购相关法律法规和制度不熟悉，未及时根据国家政策变化更新和健全内控制度，未将内控执行机制细化到具体的部门和责任人，导致主体责任落实不到位，在采购执行过程中，一旦出现问题缺乏协调和联动机制，不仅会延误采购工作，还可能造成互相推诿。
 

　　误区二 采购项目都要公开招标
 

　　采购人中不乏对国家规定的几种采购方式不了解，单位领导层误认为只有公开招标才是唯一公开的采购方式，不论采购项目预算金额大小、项目的特殊性以及各种采购方式的适用范围及情形，一律采用公开招标方式采购，造成采购周期长，采购成本提高，采购效率低下。

　　我国政府采购现行的采购方式主要有公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判、单一来源采购、询价采购，都是合法的公开采购方式。公开招标具有程序要求严格、法定周期长、采购成本高等特点，且应当符合采购需求可明确描述等要求。

　　从国外实践看，自上世纪八十年代以来，各国政府采购公开招标比率呈下降趋势，例如美国目前的政府采购项目主要采取竞争性谈判，公开招标的比率只有8%。不同采购方式适合不同采购项目，应当依法合理选择。
 

　　误区三 不敢行使自主权
 

　　有的采购人认为放权之后权力过大，容易导致采购过程暗生事端，害怕出现法律纠纷和责任纠葛，步步谨慎，如履薄冰。

　　一是在心理上害怕。比如公开招标数额以下采购方式不再经过财政部门审批，特别是采用单一来源采购方式的项目，担心自己单位终审会因不符法律条款牵扯责任到个人，又或政府采购预算执行确认书未按规定编报或出错带来法律纠纷等等。

　　二是行动上受限制。一些单位领导层对政府采购工作不重视，采购负责人员兼职情况较为普遍，且人员变动较大，具体操作不专业，面对放权得来的权力，在实际采购工程中缺乏法律和专业知识的基础支持而束手束脚或肆意为之。

　　三是制度上过于繁琐。个别单位领导层缺乏担当，每个采购项目都上党组会议集体决策审核招标文件、专家论证结果等事项，导致决策不够科学、严谨、高效，有的甚至一个项目要等一两个月才能有决策结果。过严的内部控制制度造成分事行权、分岗设权、分级授权和轮岗交流机制执行不到位。

　　四是监管上对采购人的缺位。近年来，有关部门对采购人的违规处理少之又少，缺少针对性的明文规章，造成采购人对因什么原因会受到处罚知之甚少，过松的监管反而导致采购人产生无所适从心态，不敢行使自主权。因此，2018年浙江省首创监管方式，以温馨提醒方式，纠正103家采购人共235个问题，就是从温州市对采购人采取监管措施起步的。
 

　　误区四 责任都是财政和代理机构的
 

　　根据梳理上门服务收集的问题，发现采购单位普遍存在不了解采购人责任和义务，对决策失误、领导不力、管理不到位、不正确履行职责等问题的处罚措施认识不到位。

　　一方面，存在政府采购预算编制不合理、随意性较大的问题。例如有些单位在编制部门预算时，由于时间较紧，不“摸清家底”就编制预算，想采购什么就采购什么，且未严格按规定编制采购预算，高价购置、重复购置物资，导致采购行为脱离了预算约束。

　　另一方面，轻履约验收的现象普遍存在。政府采购相关部门在合同订立前做了大量的工作，力求采购程序合法、合规、高效、透明，然而，由于在验收环节把关不严，履约验收制度执行不到位，供应商履约结果不符合采购合同规定的情况时有发生，损害了社会公众利益。
 

　　改进建议：以问题为导向落实主体责任创新网络监管
 

　　“放权”有效促进了市场的繁荣，但放权并不是放任，要想市场有序、健康发展，与时俱进创新监管服务方式尤为关键。

　　一是要落实主体责任，明确自主权责。要在年度集中采购目录及限额标准中，按照政府采购法律法规要求，明确采购单位在政府采购中的主体责任，内容包括采购需求、采购预算、政策落实、信息公开、履约验收等管理方面采购单位应承担的五大主体责任，以进一步促进规范政府采购活动中内部权力运行，强化内部流程控制，防范廉政风险，提高政府采购管理水平。

　　二是要以问题为导向，强化内控建设。指导采购人按照规定建立健全政府采购内控机制，特别是要结合采购备案制管理，进一步完善内部审批流程相关规定，明确政府采购岗位责任，制定实施电子化采购内部规程。

　　三是要强化内部监督，确保依法采购。首先要建立按权责分工、共同管理、互相监督的工作模式，履行政府采购双岗制约机制，杜绝一人全流程操作现象发生。其次要发挥内部纪检监察监督作用。第三，主管单位应当将政府采购内控制度建设和执行情况作为内部审计的重点工作，加强对所属单位的内部检查和业务指导。第四，政府采购监督部门要加强对各单位内控建设、执行情况的的监督检查，发现违法违纪行为要依法处理。

　　四是要利用信息化手段，创新网络监管。通过上线运行政采云平台等，对采购人编报采购计划与简政放权有效结合，对提高财政资金支出进度具有积极推动作用，对落实采购人主体责任具有重要意义，将有效促进各预算单位建立科学合理的内部控制机制，从而进一步推动各预算单位廉政建设的发展。

　　五是要规范采购方式选择。在放宽采购方式审批权，授予采购人更大自主权的同时，一是急需进一步明确和细化采购方式的适用情形，让采购人有法可依；二是加大政府采购宣传力度，促使采购人的专业化程度得到进一步提高，具备能够具备判断和选择的能力，以适应和满足放权后自主权行使的需要。

　　六是要加强政府采购业务培训，提高采购管理水平。着力抓好政府采购业务培训工作，组织好采购单位、采购代理机构、供应商和政府采购专家等不同层次的培训，通过培训促进各方当事人更加透彻地理解政府采购相关知识，加快健全政府采购内控制度，提高采购实务操作能力，打消采购人因放权带来的顾虑，规范采购行为，降低法律风险，防范廉政风险，提高采购效率，真正发挥简政放权的作用。