去年下半年以来，国家层面出台了一系列关于PPP项目的监管政策，如财预87号、财办金92号等，为PPP正本清源、修枝剪叶，促进PPP项目规范发展、健康发展。仔细阅读会发现，这些文件的指向基本都是各级政府，都是为了防止借PPP之名违规新增政府债务，而不是给PPP泼冷水，规范是为了更长远地发展。PPP模式下生产的是一种覆盖面广、影响力大的具有公共属性的商品，其中体现了政府的信用，这就决定了PPP项目具有前期投入大、运行周期长、投资回报相对偏低的特点，同时也构成了社会资本进入PPP领域的门槛。因此，不是随便什么项目都可以套用PPP，也不是随便什么企业都可以做PPP项目的社会资本方。那么，PPP新政环境下，哪类社会资本将最终胜出成为合格的合作方呢？

参与PPP项目的常见社会资本类型

一是传统的施工企业。这一类型企业的传统优势是拥有丰富的施工管理经验、大量施工机械及建筑构件和材料的生产能力，但是传统的施工主业受制于国家宏观经济和基建规模。在当前乃至今后很长一段时间国内建筑施工市场处于买方市场的前提下，施工企业始终处于弱势地位，企业只能通过不断参加各类项目招投标、想尽办法压缩成本的方法获取业务。它们也是受PPP监管政策冲击最大的企业。

二是各类专业性企业。PPP项目涉及多个领域，例如：城市给排水、污水处理、燃气、供热、垃圾焚烧发电、轨道交通、收费公路、健康养老、固废物处理、土壤修复、海绵城市、综合管廊等等。我们国家在上述领域已经成长出一批有着丰富建设运营经验的专业公司，这些企业绝大部分都是上市公司，拥有多年的产业运营经验，丰富的人才储备；无论在项目评估、融资、建设，还是后期的运营、管理环节，都有着非常强的综合实力。

三是设计院、设计工程公司。近年来，一些综合实力较强的具有相关专业甲级资质或总承包资质的部属、省级设计院、设计工程公司出于自身业务转型发展的需要，利用自身在建设项目可行性研究、技术经济评价、技术专利、设计优化、施工组织管理方面的优势进入PPP市场，并取得了一定的成绩。

四是其他类型的社会资本。这一类型的社会资本构成比较复杂。有的是其他与PPP不相关的产业资本为了寻找资金的出路而进入PPP领域；有的是在项目所在地拥有比较好的政商社会关系，但自身并无多少PPP运营经验且自身经济实力和融资能力并不强。

PPP全生命周期中社会资本的工作重点

PPP项目的操作分为：项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五个阶段，俗称PPP项目的全生命周期。我们从建设工程和项目投资角度综合考虑，将社会资本针对PPP项目的全生命周期管理划分为三个阶段：第一个是“决策阶段”；第二个是“建设阶段”；第三个是“运营阶段”。每个阶段的主要工作重点如下：

一是决策阶段。在这个阶段，社会资本首先要深入开展调研工作，对项目所在地政府的财政收支情况、经济发展状况进行详细的调查了解，尽可能掌握实际情况与未来规划目标之间的差距。然后要对《项目可行性研究报告》进行深入细致的研判，并对项目建成以后可能取得的财务、经济效益及社会影响进行预测，从而为投资决策提供科学依据。还要对自身财务融资能力进行评估，例如全面评估获得项目贷款的能力与可能性；项目收益覆盖还本付息的可能性、运营周期的匹配性，以及未来利率变动对项目收益的影响。

二是建设阶段。在这个阶段，社会资本首先要开展初步设计、施工图设计，对项目总投资进行进一步的分析论证，编制项目总投资分解规划，审核项目总概算等。然后要确定工程的建设方案，对整个工程的建设从安全、投资、进度、质量、合同、组织协调等方面进行有效管理。

三是运营阶段。在这个阶段，社会资本首先要建立和完善各项管理制度体系。其次要做好设备的维护保养工作。还要密切跟踪最新相关技术的发展，加大企业的科研投入，通过设备更新、技术改造、新工艺的运用等手段不断提升企业的生产效率，降低生产成本。

社会资本参与PPP项目需要具备的基本能力

基于社会资本在PPP项目决策阶段、建设阶段、运营阶段不同的工作重点，我们认为，社会资本方在投资PPP项目过程中需要具备以下基本能力：对宏观经济发展的分析研判能力；对PPP项目《项目可行性研究报告》、财承评价、物有所值报告进行更深一步分析评价的能力；融资能力；对工程设计与建设方案优化的能力；建设过程中的项目管理能力；生产管理能力等等。

各类社会资本在PPP全生命周期的优劣比较

清华大学PPP研究中心首席专家王守清教授指出：“PPP核心是运营。”过往PPP项目在实施过程中，社会资本方重建设、轻管理的情况十分严重，施工企业受制于自身能力的不足、导致偏向于赚取施工利润，同时，也存在某些企业“强运营、弱决策与建设”的情况，尤其是前面文中提到的各类专业性企业。

一是传统施工企业。这类企业拥有丰富的施工经验和大量的施工设备，具有一定的可研深入评审的能力，在工程建设项目管理过程中有比较强的执行力；受专业和资质限制，无法对工程设计与建设方案进行更进一步的优化。传统施工企业的资产负债率普遍较高，特别是财办金〔2017〕92号文发布以后，未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持股份的行为将视作不规范运作，对这类企业影响巨大。

二是各类专业性公司。这一类企业拥有多年的项目实际运作经验，拥有相对完善的决策评价体系和运作框架。这类企业很多具有央企背景或者本身就是上市公司，自身经济实力和融资能力都很强。与传统施工企业类似，具有一定的对《项目可行性研究报告》进行深入评审的能力，受专业和资质限制，无法对工程设计与建设方案进行更进一步的优化。对工程建设项目的把控能力没有传统施工企业强。

三是设计院、设计工程公司。这一类型的社会资本大多拥有极其雄厚的专业技术实力。他们对产业政策、市场与项目发展前景、最新工艺与技术的发展、项目建成后的主要工艺设备选型与维护等诸多重要环节十分了解。依托自身设计能力，有能力对《项目可行性研究报告》进行更深层次评价；有能力通过对设计方案和施工方案的进一步优化达到大幅降低项目总投资的目的。这类型社会资本的短板是融资能力相对较弱，除了一些拥有央企背景的部属设计院和上市设计公司以外，其他设计院、设计工程公司自身的经济实力和融资能力很难满足PPP项目所需的资金要求。

四是其他类型的社会资本。这类企业整体综合实力参差不齐。有的企业在当地拥有良好的政商关系；有的企业单纯拥有较强的资金实力，只适合做财务投资人，并不具备全生命周期管理能力；有的企业拥有自身技术专长，但是缺乏必要的资金和运营能力。

将不同类型社会资本从事PPP项目所必须具备的基本能力加权比较可知，设计院、设计工程公司的基本能力最强，排在第二、三位的是各类专业性公司和传统施工企业，能力最差的是其他社会资本。

充分利用比较优势 组织联合体补短板谋共赢

PPP涉及面广泛，全生命周期管理涉及多个学科领域，且理论性和实操性都强。几乎很难找到一个社会资本能够擅长PPP项目的每个阶段。应当充分发挥各自的专业性，在各自的专业领域拓展业务；利用各自的专业优势开展合作，共同发展。

首先，未来不论是哪一类的社会资本，只有深耕自己熟悉的专业领域的PPP项目，才有立足之地。很难想象一个擅长轨道交通建设的企业能够做好社区养老医疗这样的PPP项目。

其次，单一企业作为社会资本投资PPP的情况将持续存在。据不完全统计，目前全国单一企业中标PPP项目数量3794个、占比60.79%，中标金额42970.9亿元、占比46.18%。平均单个项目中标金额11.33亿元。随着PPP的不断发展，那些投资金额相对较小，项目地点分布在三、四线城市的项目将会是单一企业竞相争夺的目标。

最后，要谋求跨专业领域合作，组织联合体实现共赢。

在高度融合的合作精神下组建PPP项目投资联合体将成为一种趋势。过往PPP联合体大多是一种松散的合作，而未来的联合体应该是一种长期的合作关系，是统筹考虑合作各方长远利益后形成的一种紧密组织。

主要模式有：专业性企业+设计院联合体模式。专业性企业控股、设计院参股，这种模式可以发挥设计院的优势以弥补专业性企业项目评估方面的不足。

施工类企业+设计院联合体模式。这种模式下设计、施工密切配合，有利于控制工程建设造价，有利于提高项目管理水平,保证工程质量和投资效益，提升了施工主体的综合实力。