在政府采购过程中，围标、串标等现象时有发生，专业术语称之为串通投标行为。这种以谋取利益为目的，通过不正当手段，排挤其他竞争者，使某个利益相关者中标的行为，直接影响了政府采购的健康发展，违背了政府采购应当遵循的公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。因此，许多地方的政府采购监管部门都在加大对串通投标行为的打击力度。

那么，串通投标行为究竟该如何认定呢？

“一些采购人在制定招标文件时，会通过‘内定’的方式，将招标的产品参数写得很清楚，我们遇到过很多这样的情况。例如采购空调时对尺寸规定得过于死板，超过1cm就要废标；采购空气净化器时长、宽、高，甚至是对角线的数字参数要求都十分精确，很明显是某产品说明书的内容等等。这就是采购人‘内定’中标人的常见做法。”深圳市财政委员会政府采购监督管理办公室汪泳在谈到串通投标行为时这样说。

据汪泳介绍，下图是某市政府采购网站上发布的某个采购项目的中标结果，第一名与第二名分数相差过于悬殊，这里很可能存在串通投标行为，应该引起注意。应该考虑是否由于招标文件中采购人所设置的资格条件与中标人的投标文件过于契合，有明显的“甲方内定”行为。要意识到这种情况的出现很容易引起其它参与投标的供应商的质疑投诉。

另外，第二名和第三名供应商的分数明显偏低，却仍然花费人力、物力参与投标，这也有可能是在“陪标”。

汪泳认为，串通投标行为主要是通过立案认定、行为认定和特征认定这三种方式认定的。

立案认定

《刑法》第二百二十三条规定，“投标人相互串通投标报价，损害招标人或者其他投标人利益，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。投标人与招标人串通投标，损害国家、集体、公民的合法利益的，依照前款的规定处罚。”该条款对串通投标罪并没有明文规定追诉标准，只有在刑罚上有以下内容：情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。

《关于经济犯罪案件追诉标准的规定》第六十八条中规定了串通投标案的追诉标准。具体法律条款如下：“投标人相互串通投标报价，或者投标人与招标人串通投标，涉嫌下列情形之一的，应予追诉：1、损害招标人、投标人或者国家、集体、公民的合法利益，造成的直接经济损失数额在五十万元以上的；2、对其他投标人、招标人等投标活动的参加人采取威胁、欺骗等非法手段的； 3、虽未达到上述数额标准，但因串通投标，受过行政处罚二次以上，又串通投标的”。

行为认定

《反不正当竞争法》《招标投标法实施条例》和《政府采购法实施条例》对串通投标的行为均有所规定。这直接明确了法律对串通投标行为的认定。

《反不正当竞争法》第十五条规定，“投标者不得串通投标，抬高标价或者压低标价。投标者和招标者不得相互勾结，以排挤竞争对手的公平竞争”。

《招标投标法实施条例》第三十九条规定，“禁止投标人相互串通投标。有下列情形之一的，属于投标人相互串通投标： （一）投标人之间协商投标报价等投标文件的实质性内容；（二）投标人之间约定中标人；（三）投标人之间约定部分投标人放弃投标或者中标； （四）属于同一集团、协会、商会等组织成员的投标人按照该组织要求协同投标； （五）投标人之间为谋取中标或者排斥特定投标人而采取的其他联合行动”。

《招标投标法实施条例》第四十条规定，“有下列情形之一的，视为投标人相互串通投标：（一）不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制； （二）不同投标人委托同一单位或者个人办理投标事宜； （三）不同投标人的投标文件载明的项目管理成员为同一人； （四）不同投标人的投标文件异常一致或者投标报价呈规律性差异； （五）不同投标人的投标文件相互混装； （六）不同投标人的投标保证金从同一单位或者个人的账户转出”。

《招标投标法实施条例》第四十一条规定，“禁止招标人与投标人串通投标。有下列情形之一的，属于招标人与投标人串通投标：（一）招标人在开标前开启投标文件并将有关信息泄露给其他投标人; （二）招标人直接或者间接向投标人泄露标底、评标委员会成员等信息； （三）招标人明示或者暗示投标人压低或者抬高投标报价； （四）招标人授意投标人撤换、修改投标文件； （五）招标人明示或者暗示投标人为特定投标人中标提供方便； （六）招标人与投标人为谋求特定投标人中标而采取的其他串通行为”。

《政府采购法实施条例》第七十四条规定，“有下列情形之一的，属于恶意串通，对供应商依照政府采购法第七十七条第一款的规定追究法律责任，对采购人、采购代理机构及其工作人员依照政府采购法第七十二条的规定追究法律责任： （一）供应商直接或者间接从采购人或者采购代理机构处获得其他供应商的相关情况并修改其投标文件或者响应文件；（二）供应商按照采购人或者采购代理机构的授意撤换、修改投标文件或者响应文件； （三）供应商之间协商报价、技术方案等投标文件或者响应文件的实质性内容； （四）属于同一集团、协会、商会等组织成员的供应商按照该组织要求协同参加政府采购活动； （五）供应商之间事先约定由某一特定供应商中标、成交； （六）供应商之间商定部分供应商放弃参加政府采购活动或者放弃中标、成交； （七）供应商与采购人或者采购代理机构之间、供应商相互之间，为谋求特定供应商中标、成交或者排斥其他供应商的其他串通行为”。

特征认定

汪泳认为，串通投标不一定构成串通投标罪，二者是有差异的。有些特征明显属于串通投标，但不能认定串通投标，可以收集这些数据特征，通过大数据辅助查处串通投标以及串通投标罪。通过大数据对串通投标的特征认定，主要有以下几个步骤：第一步，通过改造招标投标业务场景使其包含各种控制环节以及有目的的数据获取；第二步，将招标投标信息进行结构化转换为大数据资产，数据清洗以及结构的转换；第三步，应用大数据资产及通过人工智能、机器学习等统计学技术构造风控模型，首先确定算法，分析指标，再对指标进行赋值，通过进行逻辑回归验证，最后得到评分，并分析策略应用；第四步，再回到招投标业务场景中进行反串通围标调查。