进入正题前，我们先对这种采购方式作下诠释解读。根据87号令第14条，笔者将邀请招标步骤分解为三步：①产生：即按采购文件规定的方式方法产生符合资格条件的供应商名单，又可进一步细分为“征集+选取+推荐”3个“自选动作”；②抽取：是根据第一步框定的供应商范围，进一步确定受邀请的供应商名单，强调随机抽取；③发出：此步骤强调同时向受邀请供应商发出投标邀请书。接下来就基于这3个步骤分析探讨邀请招标采购方式使用中面临的七大问题。

 

　　一、邀请招标第②步（随机抽取）是否必须走？

 

　　87号令第14条第3款规定：“邀请招标，是指采购人依法从符合相应资格条件的供应商中随机抽取3家以上供应商，并以投标邀请书的方式邀请其参加投标的采购方式。”从邀请招标的法定概念来看，第②步（随机抽取）是必须走的，甚至有业界专家认为，政府采购邀请招标项目未采取第②步随机抽取的，属于违规行为。

 

　　而笔者认为，邀请招标第②步的目的是确定受邀请供应商，因此这一步是否必须走，要看采购人能否以机会均等的方式确定受邀请的供应商。在此对87号令规定的这3种确定受邀请供应商的方式进行分析。

 

　　“征集”：若资格预审文件规定从符合资格条件的供应商中随机抽取3家受邀请的供应商，采购人按照资格预审文件规定的审查标准对供应商的资格进行审查后，恰好只有3家供应商符合资格条件，或资格预审文件规定符合资格条件的供应商达到3家以上的，这些符合资格条件的供应商均获得投标邀请书。此两种情形下，若依然墨守成规地随机抽取，笔者认为实属画蛇添足，因为第①步中不单产生了符合资格条件的供应商名单，也确定了受邀请的供应商名单，可以理解为“两步并一步”，效率更高。

 

　　鉴于此，笔者在此提出如下建议：实践中，采购人采用公开征集方式产生符合资格条件供应商的，最好能在资格预审文件中设置上述第二种情形的规定，以使更多符合资格条件的供应商能够参于项目竞争，促进项目竞争更加充分。

 

　　“选取”或“推荐”：87号令第14条规定“备选的符合资格条件供应商总数不得少于拟随机抽取供应商总数的两倍”。言外之意，必须通过随机抽取才能确定受邀请供应商的，则必须要走第②步随机抽取的程序。

 

　　二、资格预审适用“合格制”和“有限数量制”吗？

 

　　在招标投标法体系中，对供应商资格预审的方法有“合格制”和“有限数量制”两种。

 

　　其中，“合格制”是指凡是符合资格预审文件规定的资格审查标准的申请人，均通过资格预审；而“有限数量制”是指招标人或者其依法组建的资格审查委员会，按照资格预审文件规定的资格审查标准，对合格的申请人进行量化打分，而后择优确定通过资格预审申请人的数量N家，只有这N家取得投标资格。若合格申请人的数量在N家以下的，则全部合格申请人都取得相应的投标资格，即不再进行量化打分的择优处理。

 

　　笔者认为，政府采购邀请招标供应商采用“征集”方式的，也存在“合格制”和“有限数量制”两种方法。如果资格预审文件规定符合资格条件的供应商达到3家以上的，这些供应商均获得投标邀请书，其实质就是“合格制”；而如果资格预审文件规定了从符合资格条件的供应商中随机抽取5家供应商并向其发出投标邀请书，虽然“随机抽取”属于第②步的工作，但其类似于招标投标法体系中相应的“量化打分后择优”的操作手法，其实质上也是“有限数量制”的方法。采用“有限数量制”方式的，采购人应当在资格预审文件中明确受邀请的供应商数量N（N≧3），而不能用“3家以上”等这些不确定和模糊的表述方式，同时规定当实际符合资格条件的供应商数量在3家以上、N家以下的，不再进行随机抽取处理。

 

　　三、确定受邀供应商，3个“自选动作”可否一起用？

 

　　只能从有限范围的供应商处采购，这是邀请招标这种采购方式存在价值的重要所在，所以87号令第14条在受邀请供应商名单产生的“自选动作”上，新增了“选取”（从供应商库中选取）和“推荐”（采购人书面推荐）两种方式，使邀请招标供应商的产生方式增加到了3种。

 

　　但尽管这样，实践中还是会出现这样的问题，如“征集”后只有两家符合资格条件的供应商，或采用“选取”方式的，省级以上财政部门建立的供应商库中只有4家相应的供应商，显然这类似的情形下只能“废标”。若是在这里几种方式能混合叠加使用，就不会出现这种“废标”情形了。

 

　　由此，实践操作中引出一个3个“自选动作”能否一起用的问题，即能否同时选择两种以上方式来产生符合资格条件的供应商名单？

 

　　笔者认为可以，理由有二：

 

　　其一，从87号令第14条第1款表述来看，“采用邀请招标方式的，采购人或者采购代理机构应当通过以下方式产生符合资格条件的供应商名单……”，并没有明确规定为“应当通过以下方式之一”。

 

　　其二，从立法初衷角度分析，87号令第14条意在“激活”邀请招标这种采购方式。鉴于此，既然单一种方式不足以解决实践中的问题，那么多种方式混合叠加使用激发其生命力，进而实现立法目的做法，就非常值得业界作可行性探讨了。

 

　　注意：实践中采用混合叠加方式产生邀请招标供应商名单时，还应注意遵守87号令第14条所设置的禁止性规定，如供应商库内只有4家相应供应商时，采购人书面推荐2家，合起来刚好6家，满足了“备选的符合资格条件供应商总数不得少于拟随机抽取供应商总数的两倍”的要求，但是如果直接从这6家供应商中随机抽取3家，这就违反了87号令第14条关于“两倍”的规定初衷了，因为不排除这种情形下随机抽取的3家供应商中有2家是采购人书面推荐的。

 

　　所以笔者认为，正确的做法应该是从供应商库内的4家相应供应商中随机抽取2家，再从采购人书面推荐的2家中随机抽取1家，合起来是3家。通过这种方法确定3家受邀请的供应商名单更为合理，也更加符合立法本意。

 

　　四、“书面推荐”只能采购人来做吗？

 

　　邀请招标产生符合资格条件供应商的第三个自选动作--“采购人书面推荐”，这是借鉴了竞争性谈判、竞争性磋商和询价等采购方式中产生符合资格条件供应商的做法，就是采购人和评审专家书面推荐，规定采购人和评审专家各自出具书面推荐意见，并规定由采购人所推荐的比例不得高于推荐供应商总数的50%。

 

　　那么为什么“邀请招标”没有完全采用“采购人和评审专家书面推荐”这一做法，而是只规定了由“采购人书面推荐”呢？法律规定采用竞争性谈判等三种非招标采购方式的，采购人应当依法组建由采购人代表和评审专家组成的相应采购小组，由采购小组制定或者确认采购文件，并从符合资格条件的供应商名单中确定不少于3家供应商参加采购活动，而邀请招标要进入评标符合性审查时评审专家才出现，二者评审专家出现的时间节点不一致。所以“邀请招标”在此删除了“评审专家”，只规定由“采购人书面推荐”。

 

　　采购代理机构可以书面推荐符合资格条件的供应商名单吗？对于这个问题，有业界专家认为不可以，理由是87号令对不同的法条刻意用“采购人”、“采购人、采购代理机构”和“采购人或者采购代理机构”进行区分。而本项只强调“采购人”可以书面推荐，并没有表述为“采购人、采购代理机构”或“采购人或者采购代理机构”。而笔者认为，除采购人委托代理范围不含此项工作、明确不授权之外，采购代理机构可以书面推荐符合资格条件的供应商名单。采购人委托采购代理机构进行采购的，采购人与采购代理机构之间形成代理关系，采购代理机构在代理权限内，以采购人名义实施的任何行为，对采购人均发生效力。

 

　　因此，采购代理机构在代理权限内书面推荐符合条件的供应商名单，等同于采购人作出的书面推荐。

 

　　注意：根据87号令第69条第4款规定，邀请招标采购人书面推荐符合资格条件供应商的，应当将所有被推荐供应商名单和推荐理由随中标结果同时公告。

 

　　五、能在供应商库内随便“选取”吗？

 

　　如果某省级以上财政部门建立的供应商库中只有7家相应供应商，采购人拟随机抽取3家，那么按照87号令第14条规定，采购人只要从库内选取6家供应商进行随机抽取就符合要求。但问题是，采购人能从库内随意选取6家供应商吗？答案是否定的，因这有违“所有符合资格条件供应商都机会均等参与随机抽取”的规定。笔者认为，此时最妥当的做法，应该是先从供应商库内的这7家相应供应商中随机抽取6家，然后再从这6家中随机抽取3家，以保证供应商库内所有符合资格条件的供应商都能机会均等地参与该项目。或者是直接从这7家供应商中随机抽取3家，这样做的好处是进一步减少了不必要的重复操作。

 

　　87号令第14条关于“选取”和“推荐”两种方式，在随机抽取时皆有“两倍”的强制性规定，笔者以为对前者（“选取”）也如此规定，其合理性值得探讨，因为此乃省级以上财政部门建立的供应商库，而非采购人自己建立的，而且建立时一般都采用类似“招标方式”入围，等同于省级以上财政部门提前完成了资格预审征集工作。因此，采用“选取”方式的，笔者认为可以不再强制规定不得少于“两倍”的要求。

 

　　注意：供应商虽然进入相应的供应商库，但并不代表其就有义务参加每次政府采购活动，即被选取甚至被随机抽取选中的供应商，有权按照自己的意愿放弃投标资格，所以采购人在“选取”上要做好相应的配套工作。

 

　　六、“随机抽取”怎么做？

 

　　抽取是指随机抽取，强调对所有符合资格条件的供应商被抽中成为受邀请供应商的机会均等。在抽取活动中，还应当注意同步做好以下三项工作：

 

　　①监督：根据87号令第14条规定，应当有不少于两名采购人工作人员在现场监督，要把监督人与实施抽取的人分开，不能一人身兼两职，并且监督人必须是采购人工作人员，不能是采购代理机构工作人员。另外，实施抽取人的具体身份不受限制，可以是采购人工作人员，也可以是采购代理机构工作人员。

 

　　②记录：要求作书面记录，笔者建议有条件的应该对抽取全过程也进行录音录像。

 

　　③存档：此记录属于采购文件的一部分，应按规定至少保存十五年。

 

　　注意：某些采购人为了彰显邀请招标的公平性，邀请所有符合资格条件的供应商一起参加随机抽取活动，点名确认各供应商的身份后让其各自自行抽取，即所谓“用自己的双手决定自己的命运”，这是典型的“好心做坏事”，因为这貌似公平的做法实际上违反了87号令第28条关于投标保密的相关规定。

 

　　七、“同时发出”怎么做？

 

　　87号令第14条规定，投标邀请书应当同时向所有受邀请的供应商发出，对于这里如何做到“同时”的问题，业界也有不同理解和做法。

 

　　实践中，有的采购人小心翼翼地对待“同时”，如通知所有受邀请供应商在规定时间集中上门，面对面同时向供应商发放纸质投标邀请书，这显然违反了87号令第28条关于投标保密的相关规定。

 

　　再比如通过电子邮件发出投标邀请书时，收件人为所有受邀请供应商，相应的投标邀请书设为附件，通过一份邮件一并发送，以做到“同时”发出，这也显然泄露了各受邀请供应商的联系方式。

 

　　笔者认为这种情况下正确的做法是，可以给每一家受邀请的供应商单独发送邮件，然后把所有的邮件设定为同一时间发出即可。