关于界定项目属性的初衷

 

　　87号令实施以前，同一采购项目出现同时含有货物、服务不同采购对象时，大都以占项目资金比例最高的采购对象确定项目属性。《政府采购货物和服务招标投标管理办法（征求意见稿）》公开征求意见时，一度将此划分办法纳入其中。这种划分办法看似简单，但缺少弹性，不利于采购项目的灵活实施和采购方式的优化选择，因此最终没有被采纳，而是遵循采购规律，以解决实际难题为导向，以实现物有所值为目标，还权于采购人，由采购人根据有利于项目实施的原则来确定采购项目的属性。这既解决了实践操作中的难题，又避免了采购人确定项目属性的随意性，真正体现出当前“放管服”的改革精神。（王永锋）

 

　　关于界定项目属性的原则

 

　　实践中，如何科学合理地确定政府采购项目属性？这个问题很难一概而论地回答，但总体上来说，基本需要把握好以下三个基本原则。

 

　　一是整体性原则。根据采购项目内容及需求特点分析，货物类属性的产品和服务类属性的服务具有不可分割的关联性，或是存在相互牵制的重要影响，只有作为一个项目同时实施采购才能更有利于项目的顺利实施。

 

　　二是权重性原则。这种权重不单纯指资金占比的大小，更要关注的技术构成方面的问题。当整个项目的技术构成重心在货物时，应当选择货物类属性为宜；而当整个项目的技术构成重心在服务时，应当选择服务类属性更妥。

 

　　三是功效性原则。即采购人实施采购项目期望达到的目标，如果采购人追求的是资金节约最大化，可以选择货物类属性，尽可能最大化地设置价格分值。如果采购人追求的是服务最优化，可以选择服务类属性，以尽可能地最小化设置价格分值。（王永锋）

 

　　关于界定项目属性的因素

 

　　■ 李秀木 李晓平

 

　　财政部2013年出台的《政府采购品目分类目录》，将政府采购项目分为了货物类、工程类和服务类，在三大类下又细分了各级品目，相当完整与细化。在项目实施前难以确定项目属性的，应当查询《政府采购品目分类目录》。如果按照《政府采购品目分类目录》仍无法确定项目属性的，则按照有利于采购项目实施的原则确定，但这只是87号令的原则性规定。那么实践中该如何一步步来确定这些项目的属性呢？

 

　　首先，判定项目是否偏重工程类。

 

　　工程类项目国家和各省（市）均制定有较为规范和详细的标准，如GB、DB、定额、规费、税金等都有明确依据，故而工程类项目的判定较好确定。

 

　　其次，确定为非工程类的，进一步研究属于货物还是服务。

 

　　这个确定货物类项目还是服务类项目的过程，可以从以下几个方面去考虑。

 

　　第一，看采购预算金额占比。采购项目中的品目，在采购人进行市场调查时就有初步的价格测算，以比重较大的一类品目的性质确定为该采购项目的总体性质来划分货物或服务，这是一个比较可行的确定方法。

 

　　第二，看采购项目核心产品。混合项目的政府采购项目，为了提高采购效率、充分发挥财政资金的使用效益、采购最优质的商品和供应商服务，应当适当确定采购项目的核心产品。核心产品在整个采购项目中具有不可或缺的核心地位，或许该商品在采购预算中不是占比最重的，但缺少该商品，整个采购项目将不能实现采购需求和功能。将核心产品的属性确定为整个采购项目的属性，更有利于实现采购项目的需求和功能，可以有效避免一些无用采购的发生。

 

　　第三，看评审难易度。部分采购项目的评审是较难的，原因诸如评审依据不好设定、不好描述，甚至无法描述；技术参数的设定无法周全，需要供应商提供解决方案等。在确定项目采购属性时，充分考虑评审难易程度对于项目落地很有必要，故而以较易评审角度出发确定采购项目的属性，更有利于项目顺利落地。

 

　　第四，看采购项目效益。政府采购的政策导向很明显，如何合法且物有所值地实施政府采购，在确定采购项目属性时，也应该充分研究。采购实务中，货物类采购项目节支率远低于服务类项目，这是其性质和市场竞争起到较大作用的结果。

 

　　第五，看前四个因素的综合效益。混合采购项目往往需要采用多管齐下的方式确定采购项目属性。通过对上述几个因素的综合分析，综合确定其采购项目属性，更有利于项目落地、实现政府采购政策导向和物有所值目标。比如PPP项目，大多数基础设施建设类项目都包括大量工程，但PPP项目的政府采购应侧重有资金能力的社会资本，至于工程类建设项目是否由SPV公司按照国家相关规定招投标，应具体分析。

 

　　关于界定项目属性的指标

 

　　指标1：货物和服务资金权重

 

　　一般来说，该指标是确定项目属性的关键。一个含有货物或服务的项目，如果采购需求主要是新增货物，新增货物资金权重高于60%以上，那一般就应该定性为货物类项目；如果采购需求虽有新增货物，但新增货物资金权重较低，不足40%，其他都是服务类资金，那就应该定性为服务类项目。

 

　　如一个空调改造项目，预算为100万元，新增设备只有30万元，维保服务资金70万元，那就应当定性为服务项目。相反，一个空调改造项目，预算100万元，新增设备有80万元，维保服务20万元，那就应当定性为货物类项目，核心产品就是空调设备。

 

　　当然，项目中含货物和服务资金的权重指标也不是唯一和绝对的，还要综合考虑其他指标。

 

　　指标2：采购价值取向

 

　　采购人如果希望性价比高或质优货物中标，希望弱化投标价格，那么按有利于采购项目实施的原则，宜将项目定性为服务项目；反之，如果更注重价格，希望较低价中标，那么宜将混合项目定性为货物类项目。按照87号令第55条规定，货物类价格分值占比为30分以上，服务类价格分值占比为10分以上。因此，项目定性势必影响评标办法中价格分的权重。如果采购项目被界定为货物项目，评标办法中价格得分的权重就不得少于30%。而如果一个采购项目被界定为服务项目，价格分值就可以低至10%，从而使得价格评审的重要性处于次要地位，有利于采购人选择性能更优的服务产品。

 

　　指标3：核心产品

 

　　对于混合项目，如果核心产品的生产厂家不多、竞争较弱，为防止采购失败，宜定性为服务类项目。因为如果定性为货物类项目，还涉及核心产品、如何计算供应商家数等问题，如果投标的核心产品不足3家，会导致采购失败，不有利于采购项目的实施。

 

　　指标4：是否适合分包采购

 

　　如果采购需求适合分包，也可以将货物和服务分包采购，此时项目属性可以分别进行定性。当然有些项目不适合分包，或采购人担心分包商相互扯皮、推诿，采购人希望提高项目管理质量和售后服务水平，就希望将其作为一个整体项目来采购，此时项目的属性就应当按照有利于项目实施的原则来定性。（马正红）

 

　　关于界定项目属性的意义

 

　　界定采购项目的属性对于后期的采购活动有很大影响，会影响采购中的法律适用、实务操作、评标标准、核心产品、进口产品、中小企业界定等问题。

 

　　对于货物和服务项目，在法律适用方面的区别主要有：

 

　　1.价格分值权重不同。货物项目价格分值占总分值比重不低于30%；服务项目价格分值占总分值比重不低于10%。

 

　　2.如果项目界定为货物，还涉及核心产品的界定、如何计算供应商家数等问题，而如果项目界定为服务，不存在以上问题。

 

　　3.企业性质认定存在区别。如果采购项目界定为服务类，那么企业性质认定只需要考虑投标单位的企业性质即可。如果项目界定为货物，那么企业性质认定除要考虑投标单位的企业性质外，还要考虑货物制造厂家的企业性质，只有投标人以及投标人提供的货物制造厂家同时满足小型或微型企业要求时，才可以享受报价折扣。（马正红）