“我国政府采购现状与思考”专题·现状篇

　　编者按 众所周知，政府采购与个人购买最大的不同在于，前者是“花别人的钱为别人买东西”，后者是“花自己的钱为自己买东西”。如何平衡价格、质量、效率三者之间的关系并有效预防腐败，是迄今政府采购成为世界性难题的主要原因。

　　自《政府采购法》颁布实施后，经过十多年的摸索和发展，我国政府采购逐渐步入法制化轨道，但其中不免也存在一些问题。本期就结合厦门市及国外政府采购发展现状，探讨我国政府采购存在的问题及初步解决对策，希望对进一步促进我国政府采购的健康可持续发展带来有益借鉴。

厦门市财政局政府采购管理办公室主任 林日清

　　近几年，在政府采购领域，尤其是在教育、环卫、医疗等财政性资金比较集中的行业，发生了一些腐败案件。主要表现在采购人、代理机构利用职务便利帮助供应商谋取中标、接受供应商的商业贿赂等方面。此外，工程招投标项目也是“暗箱”操作的重灾区。之所以出现这些问题，多是法律体系和制度流程方面出了问题。

　　法律法规存有盲区

　　当前，我国政府采购法律法规还存在盲区，如：供应商对采购人或代理机构的质疑管理办法至今未出台；代理机构资质审批取消后，具体管理办法未出台；代理机构工作人员是否实行执业资格准入目前也是制度空白；法律上对于监管部门如何调查取证未明确规定，对采购文件的造假行为也缺乏相应授权，遇到采购人或供应商不配合的情况，监管部门缺乏有力的法律手段；对供应商、采购人、代理机构现实存在的一些行为缺乏相应的处理依据，如配偶各自开的公司参与同一项目的投标是否属于围标串标行为等。

　　制度设计前后矛盾

　　一是《政府采购法》中所制定的政策目标存在冲突,既提出“提高政府采购资金使用效益”的整体目标，又提出“有助于实现国家经济和社会发展的政策目标”。实际工作中，“资金的使用效益”往往让道于国家政策。

　　二是公开招标为主与提高采购效率构成矛盾。《政府采购法》规定“以公开招标为主”，主要是考虑到公开招标的公告范围最广、等标期最长、竞争最充分。但公开招标的成本也是最高的。强调公开招标为主的采购制度，必然带来采购效益和效率的低下。在我国政府采购总量中，公开招标占80%以上，而美国只占8%。

　　三是制度设计存在矛盾。在致力于代理机构与采购人形成制衡关系的同时，又规定了代理机构由采购人自行选择，使得代理机构选择环节产生了商业贿赂的可能。而实践中发现，个别代理机构出于承接业务的考量，确实会更多地迎合采购人的要求，不能很好地依法规范实施采购活动。

　　采购能力建设不足

　　采购人的法人代表和经办人都要熟练掌握政府采购法律法规和有关管理规定。

　　尤其是采购经办人，在操作具体项目时，需了解该项目的技术规范、市场竞争状况、国家标准、合同等专业知识，还要具有协调沟通能力，与代理机构配合制作招标采购文件。

　　客观上，不少机关事业单位存在预算编制人手紧张、采购人员业务水平不高的问题

　　在代理机构方面，集中采购机构和社会代理机构存在人员配备不足、专业技术不强及职业道德素质不高的现象。

　　部门分割职能交叉

　　建设工程招标与政府采购分割。根据《招标投标法》、《招标投标法实施条例》，工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标。工程招标的主管部门在中央层面是国家发改委，地方的执行部门主要是建设部门。但实践中各地对于设备、材料采购是属于工程招标还是政府采购存在不同的理解。

　　机电产品国际招标与政府采购分割。根据《机电产品国际招标投标实施办法》，商务部是机电产品国际招标的主管部门，机电产品国际采购采用国际招标方式进行。厦门市是市经信局机电产品进出口办公室行使国际招标的审批和监管权限。政府采购项目中进行国际采购的机电产品，在《机电产品国际招标范围》目录内100万元以上的，如需进口还需要报市经信局机电办审批。机电产品国际招标程序与政府采购有所不同，如质疑直接向主管部门提出，国际招标由机电办进行监管。

　　国家发改委中央投资项目招标与政府采购分割。《中央投资项目招标代理资格管理办法》（以下简称《办法》）规定，国家发改委是中央投资项目招标代理资格的行政管理部门，并对代理机构进行监督管理。省级发改部门负责对在本行政区内从事招标活动的中央投资项目招标代理机构进行日常监管。《办法》还规定，依据《政府采购法》从事货物和服务招标业务的代理机构，不适用本法。

　　《招标投标法》、《政府采购法》、《机电产品国际招标投标实施办法》对政府采购市场造成人为割裂。《招标投标法》未明确规定主管机关和监督机关，也未规定供应商的救济程序和途径。《政府采购法》与《招标投标法》的立法目的虽一致，但某些内容冲突，且两法对监管部门的设定各不相同，招投标的程序规定也不相同。

　　监管力量薄弱

　　我国各级财政部门政府采购监管力量比较薄弱，省本级监管人员一般都在10人左右，市县以下的人员就更少了。而国际主要经济主体都有较为健全的政府采购监管体系和队伍。

　　美国：在总统预算管理办公室下设联邦政府采购政策办公室，负责指导督促各政府机构依法采购。联邦总务署、各联邦机构等负责依法实施采购。联邦问责署是受理供应商投诉的权威机构。合同争议委员会是另一个处理政府采购投诉的机构。

　　德国：经济部卡特尔局负责投诉处理；财政部负责预算和资金支付；审计部门负责对资金进行审计监督；联邦和各州政府采购审查办公室负责审查采购活动。

　　我国监管部门的职责包括制定采购制度、采购计划备案、非公开招标和进口审批、专家库建立和管理、代理机构监督管理、投诉处理等事务。仅投诉一项就要耗费大量精力，如涉及行政处罚，从立案、调查取证、告知、法制审查、处罚决定送达，整个流程要两三个月。按监管部门现有人员力量，难以满足需求。

　　监管手段不足

　　一是对采购人。一些采购人政府采购意识不强，虽然《政府采购法实施条例》规定了采购人违规的法律责任，但受制于监管部门的层级和力量，监督管理存在难度。二是对代理机构。资质认定取消之后，至今未建立起对“宽进”后代理机构统一科学的监督考核指标体系。三是对评审专家。评审专家都是兼职工作，所得报酬有限，评审工作更多地是靠执业操守约束，专家与供应商如有幕后交易难以及时发现。