PPP项目采购专题·典型案例

　　在近日举办的中国PPP沙龙研讨会上，业内人士现场点评了常州市餐厨垃圾资源化PPP项目的操作亮点。

　　亮点一

　　在实践中总结经验

　　常州市餐厨垃圾资源化PPP项目最初是基于应急工程来建设的。2012年PPP的概念在我国还未兴起和推开，该项目立项时并不是按照PPP模式来设计的，但现在可以作为PPP案例来分享。

　　餐厨垃圾在没有完全确定商业模式、收费标准和特许经营权的情况下，在政府还没有明确的认识，没有很多技术参数和技术路线支持的条件下，先把事情做起来，在做的过程中，无论是企业本身还是地方政府，一步步摸索技术应该如何去把握，参数有哪些，怎样去付费，怎样去完善特许权，不断发现经验、总结经验、提炼经验，最后实现了2013年特许经营权的签订。

　　亮点二

　　建立真正的伙伴关系

　　PPP项目的三个要点是：风险共担、利益共享、伙伴关系。其中，最难的是建立互信合作的伙伴关系。

　　常州市餐厨垃圾资源化PPP项目之所以取得较好成果，非常重要的一点就是常州市政府做了很多包括餐厨垃圾的收缴、转运、运输和政策支持等工作，得以让所有的餐厨垃圾集中处理。

　　顺利落地五个转变很关键

　　第一，要搞清楚PPP项目究竟是什么。表面看基础设施PPP项目是用社会资本来投资，实际上它是改变国家财政、保证地方财政的一种财政支出习惯，要做到把政府的投资行为转变成企业的投资行为。

　　第二，从企业单方承担风险到政府和企业共同承担风险。

　　第三，让政府的行政管理转变成企业的市场化运作，这样会更高效、更务实。

　　第四，将政府投资补建设转变成政府投资补运营。由于跨年预算的实现，改变了未来整个国家财政支出的习惯。可以把一个项目作为30年的投资，测算它30年中平均每年因向社会购买服务所支付的成本，并将其计算到当年财政支出中。

　　此外，在操作PPP项目过程中，一个好的方案比项目本身更重要。方案涉及政府和企业如何分工、怎么付费、各方权责和义务等内容。

　　经 验

　　先把事情做起来，在做的过程中，无论是民营企业本身还是地方政府，一步步摸索技术应该如何改进，参数都有哪些，怎样去付费，怎样去完善特许权，不断总结经验。

　　案例2

　　王小郢污水处理PPP项目

　　预先规划很重要

　　污水处理在各地的PPP试点中都是一个典型领域。在这一领域，政府掌握着主动权。以前很多污水厂都由地方政府或城投公司自行投资建设。在此轮PPP热潮中，社会资本的机会明显增多。污水处理行业PPP模式运营相对成熟，但动辄几十年的合同，仍有很多不确定因素。

　　污水处理PPP王小郢模式

　　据王小郢污水处理厂相关负责人介绍，该厂1998年开建。在2004年王小郢污水厂项目招标采购时，柏林水务中国控股公司牵头的联合体以4.8亿元中标，从合肥市政府手中接管该项目。项目运行期限23年，已运行了十多年，经历过4次调价。

　　该项目招标时，合肥市政府方面成立了专门小组，招投标、合同谈判等都由专业人士负责。

　　该厂负责人说，购买资产的4.8亿元中，有35%的资本金。运行十多年，资本金部分刚收回，贷款还在还。签订合同时，项目运行的利润预期为8%～9%，目前资金收回情况跟预期基本一致。

　　水价每两年调整一次

　　该负责人说，PPP项目周期较长，当初和政府的谈判也不太顺利。据当时合肥市的政府采购咨询顾问介绍，柏林水务母公司经验非常丰富，谈判时提出了很多问题。另外，外资企业参与的项目当时并不多，涉及土地出让问题，政府较为谨慎。

　　污水处理厂虽没有市场风险，但合同签订时，投资方和政府都承担了相应风险，如比较关键的水价。该污水处理项目根据人工、电价等参数变动设定了一个公式，水价据此每两年调整一次。

　　此外，合同对水价的变动进行限制，每次调整都不能超过原价的9%。这样，如因人工费上涨造成污水处理成本大涨，这些风险就要由企业承担。

　　在长达几十年的污水处理项目中，政府定好边界很重要。政府在规划污水处理厂时，要预测到未来的发展趋势，厂不宜建得过大也不宜过小。

　　经 验

　　污水处理行业利润率不高，单个污水处理厂的风险也不高。政府和企业可能会形成长达几十年合作的PPP项目，政府要做好先期规划，预估好未来几十年中处理污水水量等重要指标。

　　案例3

　　上海老港垃圾处理（四期）PPP项目

　　合理分配风险 调整合同要慎重

　　作为我国首个垃圾处理特许经营项目，上海老港垃圾处理场四期从2005年12月正式投运，至今已有10年。但项目参与各方早期在无PPP政策规则可循情况下的开创性探索，直至今日仍具有很好的借鉴意义。

　　合理分配风险是关键

　　上海老港垃圾四期成功的原因在于：与市场相关的风险由社会资本承担，而法律政策、垃圾供应等风险由地方政府承担

　　“上海老港四期项目20年的运营周期中，会存在很多风险，如项目设计、建设、运营环节的财务、法律、政策等方面，都会有风险，最终将通过谈判分配确定政府和社会资本各自承担的风险。”在日前举办的中国PPP沙龙研讨会上，业内人士详细介绍了该项目的运作经验。

　　据了解，在该项目中，合同签署之日即认定项目公司承认已经充分研究了政府发布的相关技术文件，并对里面的错误、遗漏进行了充分澄清修改。

　　“由于社会资本方面更专业，理应发现并修正这些错误。如未提出，以后发现须由自己承担。”该业内人士说，这在后期的施工、运营环境中也得到了体现。

　　而在融资风险中，该项目创新性地将特许经营权这一无形资产作为项目融资的抵押物写进了合同。同时，还提出了介入权的概念，即债权人在一定情况下可直接介入项目的运营。

　　政府风险体现在三方面

　　哪些风险需由政府承担？

　　据该业内人士介绍，在上海老港四期项目中，政府承担的风险主要有三方面：

　　一是垃圾最低供应量风险。垃圾量不足时，政府须按最低供应量结算以保证企业正常运营；垃圾超量时，则需增加额外费用。

　　二是应急填埋。如果出现涉及公共利益的突发事件，一方面公司不能拒绝政府提出的要求；另一方面，在相应的技术规范方面，政府不能以原合同上的规定加以要求，由此产生的费用要由政府埋单。

　　三是法律风险。20年的特许经营期，对于处于转型期的中国来说，必然会涉及环境领域的政策法律变动。由此产生的收益不确定等风险应由政府承担。

　　政策变动大才调整合同

　　如果每次法律政策的变动都要对合同进行修改，那成本显然太高。为平衡成本和收益，该项目提出一个最低影响的累计效果“门槛”，太小的影响无需调整。如果影响足够大，就需要政府给予一定补偿，比如延长特许经营期或是给予额外补助等。

　　“较典型的有垃圾渗滤液处理标准，从1998年执行的生活垃圾填埋场排放标准COD浓度值1000mg/L到新标准要求的100mg/L，所需追加的投资和运营费用成倍增加，公司无力全部承担，但上调价格的阻力又很大，所以最后由城投公司分担了部分追加投资。”该业内人士说。（中环）

　　经 验

　　业内人士认为，上海老港四期实施10年来较为成功的原因，就在于它的风险分配比较合理。

　　该项目将设计、建设、融资、运营移交等与市场有关的风险，全部交由项目公司即社会资本来承担。而法律政策、垃圾供应等风险，则由地方政府承担。

　　此外，对于一些涉及公共利益的突发事件产生的风险，由双方共同承担。