PPP项目采购专题·政府责任

　　编者按 为缓解地方政府债务压力，释放社会资本投资活力，国家正大力推进PPP模式，相关政策密集出台，财政部也正在积极组织开展第二批示范项目评选工作。但从去年确定的首批PPP试点情况来看，真正落地的项目屈指可数。究其原因，PPP模式在我国发展尚不成熟，一些问题制约了PPP模式的应用，比如政府的契约精神、项目运营模式等。本期将对这些问题进行梳理和分析，以期为各地更多PPP项目的顺利落地提供参考。

　　在近日举办的中国PPP沙龙研讨会上，中国民营经济国际合作商会副秘书长、融资中心主任郑康彬，结合上海老港四期垃圾处理场PPP项目，剖析了社会资本方对PPP项目存在的七大顾虑，同时提出了做好PPP项目政府需要具备的六种能力。

　　第一，较强的宏观规划管制能力。一般来说，PPP项目期限长，一个地方的宏观发展战略如何制定，怎样去协调把资源、环境搞好，建立和谐社会，是相当不容易的事情。常常是一个城市的垃圾填埋场刚建好，就出现了垃圾围城的现象。

　　垃圾处理牵涉多个政府部门，每个政府部门只主管一类，有的管价格，有的管建筑审批，有的管营运等。如果没有一个强有力的政府来协调各方，治理垃圾还是很难。实践中，政府部门之间往往存在责任不清、互相推诿等问题，影响到公共设施项目的设计。

　　第二，掌控全局的能力。在上海老港四期垃圾处理场PPP项目中，对很多难以预见的变化、困难，都做了预先的设计。在跟国际公司打交道时，能够与其进行较好地谈判。在引进专业的中介机构时，政府机构是主导的位置。如果政府不具备掌控全面的能力，往往很难把方方面面的事情考虑周全。

　　第三，财政承受能力。上海经济发展好、实力强，无论是处理垃圾、污水，还是环境整治，财政都有承受能力。但对于财政能力不是很好的城市而言，政府有时想做事也是心有余力不足。

　　第四，契约精神。该项目就充分体现了上海市政府较强的契约精神。这种契约精神靠合同来约束，而不是靠政府的决议。整套合同体系，包括合同的修改、出现争议怎么解决，都有明确规定，这一点值得很多政府借鉴。

　　第五，政府信用。政策不能朝令夕改，否则影响政府的整体信用。

　　第六，较强的监管能力。一个PPP项目的正常运行，最重要的是要按照合同的规定提供保质保量、满足要求的公共服务或者公共产品。在此过程中，政府必须要进行监督。在这方面，不少地方政府的监管能力还需要进一步提升。

　　其次，要增强对社会资本方的吸引力。社会资本方是逐利的，在从事公益性活动中，同时也要满足它对股东、投资者财务回报的要求。因为有政府的参与，整个融资过程中有更好的信用基础，这对民营资本来说吸引力是相当大的。社会资本除了项目的开发建造商、营运商的投资以外，还有不可忽略的以商业银行为代表的金融机构的资本。

　　一个大项目，无论是10亿元还是100亿元，最后的70%都要从金融机构获得。银行有一整套经济调查、风险监控的程序和规则，以确定是否要把钱投给项目。

（王少玲） 

　　观察评论

　　契约精神是PPP项目成功关键

　　虽然中央大力提倡，但一些地方在PPP模式推广中还是出现“响应号召多，实际推进少”的现象。原因何在？

　　在以往的PPP项目执行过程中，地方政府部门暴露出的执行力弱、缺乏契约精神是核心问题。集中表现在三大风险上：

　　首先，“合同是张纸，签完随时改”，政策随意性风险非常之大，契约精神、合同履约守信意识不强。

　　其次是兑现风险，即合同履约风险。一些地方政府理解的PPP模式，就是将民资圈进来。在建设中政府的职能和义务虽然合同中有明文约定，但政府执行力不够。在一些PPP项目合作中，地方政府部门承诺的一些条件经常出现兑现缩水或完全不兑现的情况。一般基础设施建设项目周期都比较长，一个“拖”字就能把民资拖垮。

　　再次是换届风险。“新官不理旧官账”，PPP模式就生变故，民企与政府签署的合同就可能变成一纸空文。一个地方一种做法，换一个领导一套政策。这种随意性与法理相抵触，企业往往无所适从。

　　地方政府契约精神缺失，履约守信重合同意识淡薄，使得社会资本对PPP模式仍然顾虑重重。这些问题不克服，PPP模式之路将困难重重。

　　因此，PPP模式成功与否，关键在政府。必须有一个透明公开、可预期的政策制度安排，重合同、守信用以及契约精神是PPP模式的最佳环境。完善PPP合同制定，突出涵盖性和权威性。PPP项目各方应依托国家PPP综合服务平台，在特许权协议中详尽规定各自应承担的责任义务、风险应对及违约处理事项。

　　（余丰慧）

　　打消社会资本方七大顾虑

　　对于PPP项目，更多是政府在推动，而社会资本方面观望者居多。

　　在近日举办的中国PPP沙龙研讨会上，中国民营经济国际合作商会副秘书长、融资中心主任郑康彬认为，要加快推进PPP项目落地，政府需要打消社会资本的七大顾虑。

　　第一，一般的基础设施项目，资本密集规模较大，民营企业很难拿出几十亿投入到项目。

　　第二，项目投资期限长，一般都是20年，要经过两到三代人的努力才能完成，回报周期较长，民营资本难以承受。

　　第三，交易结构复杂，交易成本较高。有政府、购买方、供应商，以及各专业机构、律师、会计事务所等多方参与。

　　第四，多数民营企业对基础设施项目的运行管理缺乏经验。

　　第五，风险点多面广，难以把控。在合同履行的几十年里，可能出现财务风险、管理风险、法律风险或是政治风险。世界银行为解决政府政策变动给投资者带来的损失，专门设有政治风险保险。PPP项目运作可以借鉴。

　　第六，社会资本方和政府交涉时，难以取得真正平等的地位。

　　第七，PPP项目成功案例不多，更多要靠社会资本方去摸索、试错。这对于民营资本来说是难以承受的时间和资金成本。

　　因此，对于社会资本来说，他们对PPP项目有两个预期：一是投资一定要可回收；二是风险一定要可控，要把风险进行科学合理地分配、分解。

（王少玲）

　　建言献策

　　成立PPP推动小组 制定通用项目实施细则

　　在我国，PPP模式相关法律法规还不完备，可参照先进国家的做法，研究制定PPP模式推动措施，促进私营企业以PPP模式参与基础设施建设。

　　成立PPP项目管理和推动部门。在英国，政府商务办公室为国家PPP政策单位，负责制定PPP项目实施政策和策略、合同管理程序等。建议在国家发改委或住建部设立专门负责PPP项目的部门。

　　建立联合互动的促进体系。建议成立跨部门协调推动小组，由发改委、财政部等涉及项目审批与执行的部门联合参与。省各级部门成立推动小组，负责辖区内的政策制定和监管等。

　　研究制定通用项目实施细则。由于基础设施建设性质不同，相应的PPP项目实施也有所不同。主管部门应推动制定通用项目的实施细则和专用标准。

　　实际操作PPP项目时，可根据项目特点采取投资赞助、协助融资等具体激励措施吸引私营企业参与投资。

（PPP网）