由西安地铁“问题电缆”事件看《招标投标法》之修订（下）
设防恶意低报价 提高招标采购效益
作者：沈德能 发布于：2017-09-11 14:06:15 来源：政府采购信息报/网
此次《招标投标法》修订的主要内容之一，是在“中标人的投标应当符合下列条件：（一）能最大限度满足招标文件中规定的各项综合评价标准；能满足招标文件实质性要求，并经评审的投标价格最低；但投标价格低于成本的除外”后，增设了一条“前款第二项中标条件适用于具有通用技术、性能标准或者招标人对其技术、性能没有特殊要求的招标项目”的规定。业界认为这是对“经评审的最低投标价法”之滥用的改正，有利于遏制恶意低价中标。结合国务院办公厅《关于西安地铁“问题电缆”事件调查处理情况及其教训的通报》（以下简称《通报》）中所提出的要求：修订相关法律法规和配套文件，营造“优质优价”的市场氛围。加快改变以价格为决定因素的招标和采购管理模式，实施技术、质量、服务、品牌和价格等多种因素的综合评估……可见，此次事件很大程度上与低价中标有关。特此，在《招标投标法》和《招标投标法实施条例》修订之际，对招标采购中的价格评审机制及低报价的认定标准和价格干预措施等做了思考和探讨。
一、严限“最低评标价法”适用范围
最低评标价法实践运用难题是什么？
最低评标价法是我国法定的评标方法之一，但目前实践中存在被滥用、误用的现象。
根据《工程建设项目货物招标投标办法》第四十四条规定，技术简单或技术规格、性能、制作工艺要求统一的货物，一般采用经评审的最低投标价法进行评标。
根据87号令第五十四条第二款，技术、服务等标准统一的货物服务项目，应采用最低评标价法。
但是这些法规规章都没有进一步明确通用技术、性能标准、标准定制、通用服务、技术简单、标准统一的含义，更没有统一的目录清单来限定，给实践中滥用误用最低评标价法留下了空间。
防止最低评标价法滥用对策有哪些？
一是，修订相关法律法规和配套文件，比如此次在《招标投标法实施条例》中明确最低评标价法的适用范围、适用标准，对于常见的货物和服务招标采购，可以采取目录清单式管理，改变招标采购必须低价的法律要求。
二是，营造政府采购“优质优价”社会舆论导向，摘掉政府采购“高价中标”就一定是不合理的有色眼镜，改变招标采购就应该低价的片面看法，引导舆论不单单关注价格，更关注产品质量和采购效益，营造招标人敢于“高价采购”的舆论环境。对于事关社会安全的项目，不仅要容许“优质优价”中标，甚至可以“高质高价”中标。
二、将品牌纳入综合评分因素范畴
国务院办公厅在此次针对西安地铁“问题电缆”事件的《通报》中，明确了品牌是综合评分的因素，即在采用综合评分法时，要把品牌作为评分因素。
实际上，将品牌作为评分因素的做法，在货物招标实务中一直都存在，如通过评估投标产品品牌档次来评分；而在服务招标中，则基本没有把品牌作评分因素。
在货物招标采购中，将品牌作为评分因素的操作方法一般有以下三种。
一是，评标委员会评标时对投标产品的品牌进行评估，以区分标的档次，并据此来对产品的指标进行评分；
二是，引入有公信力的第三方机构的品牌评估结果，并在评分时直接作为参考；
三是，事先对市场常见的品牌进行评估，现场评标时直接采用事先评估的结果对投标产品进行评分。
笔者以为，完全可以将这一做法在此次招标投标法修订中加以固化或体现。
注意：综合评分法中将品牌作为评分因素时，需要兼顾执行政府采购政策，如中小微企业发展以及创新技术的扶持政策等，因为中小微企业可能还没有形成自己的品牌，或是品牌价值还无法与大企业相比，创新技术产品也面临同样的情况。因此，把品牌作为评分因素时，分值设置不宜过高，否则伤及中小微企业。
三、降低价格分的分值占比
在西安地铁“问题电缆”事件中，国务院办公厅发出的《通报》还指出，“要实施技术、质量、服务、品牌和价格等多种因素的综合评估”。
可以看到，在此次通报的表述中，价格是作为评估因素在技术、质量、服务等的之后才出现的。由此可以预见这样一个趋势，即在将来的综合评分法中，价格分的占比应当会是逐步减少的，而技术、质量、服务和品牌等因素的分值占比，则将会有相应的提高。
而根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第五十五条规定：评审因素的设定，应当与投标人所提供的货物和服务的质量相关，包括投标报价、技术或者服务水平、履约能力、售后服务等。
可见，87号令是把价格作为了综合评分法的首要评分因素，并且价格分值占总分值的比重不得低于30%（服务项目的价格分值占总分值的比重不得低于10%）。而实践中常用的价格分值占总分值50%的做法，则更是直接使得投标价格成为供应商能否中标的决定性因素。
而此次国务院办公厅针对西安“问题电缆”事件的《通报》中，则体现出了削弱价格因素在综合评分法中的压倒性地位和作用的倾向，转而更加强调了技术、质量、服务以及品牌等其他综合因子的评分因素的相关作用。
笔者也认为，实践中为防范恶意低价中标等行为导致项目后期履约失信和质量隐患等问题的发生，建议在综合评分法中将技术、质量、服务和品牌这四项因素的分值占比适当地作以提高，同时相应地降低价格分的占比。
四、发挥评审专家的价格干预作用
目前相关法规规章中，对评标过程中的价格干预措施和规定主要体现在两处。
①《评标委员会和评标方法暂行规定》（七部委令第12号）第二十一条：在评标过程中，评委会发现投标人的报价明显低于其他投标报价或在设有标底时明显低于标底，使得其投标报价可能低于其个别成本的，应要求该投标人作出书面说明并提供相关证明材料。投标人不能合理说明或不能提供相关证明材料的，由评委会认定该投标人以低于成本报价竞标，应否决其投标。
②87号令 第六十条：评委会认为投标人报价明显低于其他通过投标人的，有可能影响产品质量或不能诚信履约的，应要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料；投标人不能证明其报价合理性的，应作为无效投标处理。
但由于上述两个条文均没有就“明显低于”给出明确的判定数值和幅度，也没有对“可能影响商品质量和不能诚信履约”给出明确判断标准和依据，到底投标人的报价低到什么程度时，评标委员会就可以判其投标无效了呢？
现借《招标投标法》及其实施条例修订之际，提出四个措施。
一是，在招标采购文件中明确启动可能恶意低价的价格评审条件。如在招标文件中明确规定某个投标人的投标报价低于平均报价一定幅度（如70%）时，评标委员会必须要求该投标人对投标价格作出说明和提供证明材料。
二是，对投标人说明的内容和提供的证明材料做具体规定。如产品原材料价格、生产过程成本控制、近期的市场销售价格、同行业近期的价格等。如在信息项目的硬件和软件的招标需求中，有CPU、内存、存储等配件和运营线路接入的，如果评标委员会认为某个投标报价可能低于成本，就应该要求该投标人提供硬件设备或配件的购入和折旧成本，项目总体运维成本，估算出的综合成本与投标报价相比较，以此判断成本是否过低。
三是，明确出现下列情况之一的为不合理说明：无合理证明材料的让利；慈善举动；书面说明不完整，生产过程不完整，不合理；成本构成不完整，有重要缺项；说明材料无投标人盖章或投标代表签字；其他不合常理的情况。
四是，细化专家专业分类。目前的评标专家库不能按照专业分类来抽取，相关管理规定中，也没有按照专业分类抽取评审专家的相关要求，导致专家变成了“砖家”。这样的专家库，无法保证专家的专业性，也无法对评标过程中可能出现的恶意低价投标提出专业的预警意见，也没有能力判断投标人的说明和证明材料是否能解决恶意低价问题，无法在评标环节阻挡恶意低价中标。
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