美国空军空中加油机采购丑闻案剖析（之十二）
十年竞争见分晓 波音公司赢合同
作者：赵勇 发布于：2017-02-20 15:20:28 来源：政府采购信息网
上期报纸我们谈到，由于建议书迟交5分钟而引发的“案中案”落定，投诉人美国航空航天公司被判出局，项目采购又回到了只有原先两家供应商--波音公司和欧洲空中客车集团竞争的格局。至此，这一命途多舛的采购案件，从2002年到2011年跨越了近十年，终于要见分晓。那么，两家竞争老对手究竟谁能胜出？合同执行情况又将怎样？本期“美国空军空中加油机采购丑闻案剖析”系列的完结篇，将在对成交结果进行揭晓的同时，分析探讨这一举世瞩目的项目采购所带给我们的启示。
但这期间还出现了一个小插曲：2010年11月，采购人美国空军在发出评审结果材料时，阴差阳错地将两家供应商的技术评审资料“调包”，将波音公司的材料发给了欧洲空中客车集团，而将欧洲空中客车集团的材料发给了波音公司。最终报价的提交时间也因此不得不由原定的2010年12月底向后推迟。
2011年2月10日，两家公司终于按照采购人的要求提交了带最终报价的建议书。
2011年2月24日，采购人宣布波音公司的竞争方案赢得了这个340亿美元的加油机采购合同，并正式将合同名称确定为KC-46A加油机采购项目。
合同内容两个特点
一、执行期长达十几年
根据最终的采购合同，波音公司要以波音767-200C为原型改装KC-46A型空中加油机。双方约定，2017年3月波音公司要交付第一架可用于实战的KC-46A加油机，8月前总共要交付18架，其中4架用于试飞。剩余的161架KC-46A加油机，要在2028年之前完成交付。
二、执行难度大
首先，波音公司要对现有的KC-135型空中加油机进行大幅改装，包括在相同任务下进行伸缩套管和软管加油技术的改进，最终完成改装并交付的KC-46A型空中加油机，要实现对美国空军所有现役机型进行加油。
我们都知道，美国空军机型很多，有战斗机、轰炸机、运输机，还有舰载航空机，由于各种机型的飞行原理和参数不一样，KC-46A加油机要做到向所有机型加油并兼容，涉及对加油机的设计、安装、组装等一系列工作，这进一步加大了合同的执行难度。
其次，还涉及采购人的配合，即在什么情形下完成项目？配什么样的飞行员进行试飞？要调遣哪些型号的飞机配合加油机试飞？
再次，对于波音公司当前的技术水平乃至未来所能达到的技术水平，美国空军方面并没有全面和详细的把握，同时对自身的需求也不十分明确。
另外，采购人美国空军自身的需求也是随着对战略目标、对战争的理解程度、对空军的定位调整，以及科技的发展水平而在时刻变化的，如何将这些变化体现为采购人对加油机的需求？这是项目采购的难点所在。
如果采购人不断地追求更快、更高、更强的目标，那合同执行永远难以终结，而且费用也会很大。所以，采购人必须适当控制自身对于不断提升加油机性能的需求。而这就需要采购人和供应商在合同执行中不断进行协商和谈判。
合同执行一波三折
虽然项目采购于2011年2月24日以波音公司赢得合同而告终，但由于这一项目采购金额巨大、时间跨度长，且事关美国国防和国家利益，因此自始至终备受各方关注。在合同执行阶段，包括美国国防部、美国联邦政府问责办公室及波音公司在这个项目中之前的竞争对手，都对于合同的执行情况高度关切。
这一加油机采购项目的合同执行阶段同采购阶段一样，也是一波三折。
费用超支：在最初的设计研发阶段，波音公司投入的费用就已经超支，由计划的30亿美元增加到了40亿美元。这在一定程度上给波音公司后续的合同执行带来了不小的资金压力。
进度推迟：双方原计划约定在2017年3月交付第一架加油机，但由于波音公司研发改进过程中遇到了诸多问题，首次交付时间不得不推迟到2018年1月。至于以后是否还会推迟，我们现在还不得而知。
试飞遇挫：前面提到，由于加油机的改装涉及方方面面的技术参数，难度较大。试飞期间，在给一大型飞机加油时也确实出现了涡流效应，需通过对加油机的飞行控制系统重新编程来解决，而这类问题属于当前信息科技领域难度最大的问题。
对于这个采购项目的合同执行，笔者近几年也一直在关注。虽然合同执行过程一波三折，但双方一直在就加油机的基础参数、试飞性能等进行积极沟通，所以总体而言还是比较顺利的。至于合同最终的执行效果，只有等到十年之后再作验证了。
两个关键词引发的思考
美国空军空中加油机项目采购，金额巨大、关系国防安全且时间跨度长，因而备受美国国内乃至国际社会的关注。2011年2月，这一项目的合同签约终于落下帷幕，并进入了合同执行阶段。那么通过这个举世瞩目的采购项目，我们应该得到哪些启示呢？笔者以为，至少应当围绕两个关键词展开思考。
竞争：
对于这样一个金额如此巨大、涉及国防安全的采购项目，美国政府为什么没有交给政府相关部门（如国防部）或是组建有关部门进行研发制造?为什么没有直接委托给某家公司，而是通过竞争的方式进行采购？
笔者以为，这更多与竞争采购能够实现的效益有关。可以设想，如果这一项目不是通过竞争采购，而是直接委托给波音公司，那最后的合同价格远不止340亿美元。但是，这个项目最终只有两家供应商参与，是否形成了很好的竞争呢？
目前，中国政府采购单纯强调3家以上，否则就认为竞争性不够而重新采购，这在很大程度上降低了采购效率，况且两家竞争真的不能实现实质性竞争吗？
从此次美国空军空中加油机采购中，我们可以看到，在即便只有两家供应商的情形下，双方也形成了非常强的竞争关系，并且从最终的合同来看，竞争效益和效果也体现得淋漓尽致。
通过这个项目的竞争关系，或许我们应当对于采购中的竞争标准进行重新认识。当前中国招标采购领域过度竞争与竞争不足并存。在一些项目中，供应商之间的竞争意愿不同、实力相差悬殊，虽然参与竞争的供应商数量多于3家，但难以形成实质上的有效竞争；而在另一些项目中，参与的供应商数量众多，无疑又是对采购人、供应商乃至社会造成的一种成本浪费。
所以，对于采购中的竞争性，我们不应仅仅关注竞争收益，还要关注竞争成本；不应单单从形式上关注，更要从实质上关注。
公开：
众所周知，对于涉及国防的采购项目，很多国家都不会纳入政府采购的范畴，更不会向国际社会公开。但笔者在研究和跟踪美国空军空中加油机采购这个项目的过程中，通过各种公开途径，搜集到了很多的相关材料。
为什么这样一个涉及国家利益和国防安全的项目，美国政府能够做到如此公开？
笔者以为有两方面原因。
一是，美国政府采购制度经过多年的发展，政府相信其制度设计已经足够健全和完善，能够很好地平衡公开和保密的关系，保障政府采购中涉及的国家机密不被泄露。
二是，美国政府充分认识到了信息公开的好处。对项目采购过程进行公开，能有效调动社会公众的监督积极性，最大程度降低政府的管理成本。如在这一项目采购的合同执行中，每一阶段供应商履行了什么承诺，政府支付了多少款项，都是网上公开的，这对于供应商和采购人双方都具有很好的监督和约束作用。
【本文转自“赵标勇说”微信公众号（joybid）】
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