明辨情形 禁止化整为零规避招标
作者：曹国强 发布于：2017-01-09 14:44:08 来源：政府采购信息网
在政府采购招投标中，所谓化整为零规避招标，是指采购人把达到公开招标数额标准的政府采购项目人为分割为数个小项目，使得每个项目的预算金额都未达到法定公开招标数额标准，以此规避公开招标。对于化整为零规避公开招标的禁止性规定，《招标投标法》、《政府采购法》都有明确规定，但在采购实践中，仍存在个别将工程、货物或服务项目化整为零规避公开招标的行为。在此，笔者将三类项目采购中规避公开招标的行为表现、社会负面影响以及应当承担的法律责任等进行归纳梳理，以期实践中政府采购有关部门和人员能准确辨别、认定并尽量杜绝规避公开招标行为的发生。
化整为零规避公开招标之情形
工程项目
拆分主体工程
建设单位将造价大的主体工程人为拆分为各种子工程，造成各子工程造价均低于招标限额，从而规避招标。
比如某科研单位将预算金额为900万元的大型科研温室建造工程，以科研用途不同的名义，将之分成了大大小小近10个子工程项目，每个子项目分别以竞争性谈判采购的方式实施采购。
这样做，每一个子工程项目的采购合同金额，都没有达到法定强制实施公开招标的数额标准，以此达到规避公开招标的目的。
降低预算造价
在一些项目预算不是很高，但又达到了公开招标数额标准的工程项目采购中，在实施过程中，项目实施方会通过人为调低工程预算，使项目采购额低于公开招标的数额标准。
而在采取非招标方式确定项目实施单位后，又通过工程变更的方式，调整项目预算，从而提高工程造价。而在工程最后的竣工结算时，又回到项目原来的预算额度上。
在实际工作中，此类违法行为也时有发生。
易忽略的应招标项目
主项目的配套工程
配套工程往往体量比较小，项目实施单位往往认为主项目实施招标了，配套工程就不需要再招标了，这是错误的。
比如车库、绿化工程、后勤区等等，应该纳入主项目一起实施招标。
附加工程
现实中，存在着主项目实施中需另外实施的附加项目，如“三通一平”工程、专用辅助道路、运输码头修建等等。此类项目由于项目立项时未纳入总体预算，因此容易被忽略，没有纳入专门组织招投标的项目中。
货物项目与服务项目
货物项目与服务项目采购，尤其是市场成熟的产品和服务，往往因参与供应商众多、竞争性强、透明度高的原因，在实际工作中，会有部分单位和采购管理人员为缩短采购周期、减轻工作量或进行利益输送，而向特定供应商直接采购。
拆分项目
既有采购人多次直接向某特定供应商采购，也有采购人多次通过协议供货定点采购，或网上竞价采购。
事实上，除了项目预算调整或经批准以外的情况，都属于采购人化整为零、规避公开招标的采购行为。
巧立名目
①对于技术不复杂的通用设备采购项目，以特殊用途、特殊技术要求的名义，要求只能由某一供应商提供为由，规避公开招标采购。
②以采购项目履约能力优劣为由，将应当实施招标的项目变通采购方式，交由与该单位合作过的供应商实施，以此规避公开招标。
非化整为零规避公开招标之情形
项目预算调整
主要是指因为项目预算调整，如年内调增预算，使得在同一个财政年度内，一个预算项目下的同一个品目，有追加预算。
如科研单位的科研仪器专用设备采购，先用竞争性谈判采购方式采购了80万元，后因财政预算追加，又采用询价方式采购了50万元。
在这个案例中，虽然累计采购金额未130万元，超过了公开招标的数额标准，但由于第二次采购50万元为追加预算，因此不属于化整为零规避公开招标的行为。
财政部门批准
是指经财政部门批准同意，将某一预算项目下的同一个品目或者类别的超过公开招标数额标准的部分货物、服务，采用公开招标以外的方式实施采购，其他部分未超过公开招标数额标准的同一品目或者类别的货物、服务，采购人依法通过非招标方式采购。
如某部委下属事业单位经财政部批准，动用190万元专用农机采购预算中的130万元，采用单一来源方式采购了一批农机，下半年又使用剩余的60万元预算，以竞争性谈判方式采购了另外一批农机。这一案例，由于累计采购金额超过了公开招标的数额标准，但是由于第一次采购是经过财政部批准同意的，因此这种情况也不属于化整为零规避招标采购的行为。
规避公开招标之社会影响
扰乱市场秩序
我国推行招投标制度，特别是《招标投标法》颁布实施后，对规范招投标活动，保证工程质量，提高经济效益，预防和治理腐败具有重要意义。政府立法、出台各项招投标制度，归根结底是为建立公开有序的市场。
但部分企业试图不通过公开招标，通过各种手段承揽工程、货物等采购项目，导致造价超标、过程混乱，扰乱了正常的市场秩序。
履约质量堪忧
招投标过程中滋生的违法行为，其主要目的是谋取个人或小集体利益，同时也把采购方与项目承担方之间的合法合约、相互履行责任义务的制约关系，逐渐转化为了灰色利益关系。
在如此背景下，双方对合同履行、项目质量把关的责任约束可能降到最低，偷工减料、不执行合同约定行为的几率会大大增加，甚至有可能出现双方串通一气、掩盖一些问题的情况。
引发腐败行为
以各种名义、借口，将依法必须进行公开招标的采购项目化整为零，或者以其他任何方式规避公开招标的，容易在市场经济竞争中引发权钱交易的腐败行为，甚至出现不顾国家、社会和单位的整体利益而追求其小集团或个人私利行为的发生。
规避公开招标之法律责任
《招标投标法》有关规定
《招标投标法》第四条规定，任何单位和个人不得将依法必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标；第四十九条对相关责任进行了明确，必须进行招标的项目而不招标的，将必须进行招标的项目化整为零或以其他任何方式规避招标的，责令限期改正，可处项目合同金额千分之五以上千分之十以下的罚款；对全部或部分使用国有资金的项目，可暂停项目执行或暂停资金拨付；对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分。
《政府采购法》有关规定
《政府采购法》第二十八条规定，采购人不得将应当以公开招标方式采购的货物或者服务化整为零，或者以其他任何方式规避公开招标。
根据《政府采购法》第七十一条的相关规定，对应当采用公开招标方式而擅自采用其他方式采购的责任描述为：“采购人、采购代理机构有下列情形之一的，责令限期改正，给予警告，可以并处罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其行政主管部门或者有关机关给予处分，并予通报。”同时，在其他条款中，又对一些触犯该有关规定的行为作了进一步的描述和界定。
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