■ “县级集采机构该不该设”专题（上）

　　辩论嘉宾

　　王丛虎  中国人民大学公共管理学院教授

　　费贤君（化名） 某省财政厅政府采购监督管理处副处长

　　杨志坚  广东高木律师事务所律师

　　黎清华  湖北省荆门市政府采购办公室主任

　　肖善良  山东省济宁市政府采购监督管理科科长

　　胡劲松  湖北省黄石市政府采购管理办公室副主任

　　李  晓  湖北省钟祥市财政局政府采购科科长

　　常诗宏  湖北省荆门市京山县政府采购管理办公室主任

　　张晓（化名） 西北某省一县级政府采购从业人员

　　案例回放

　　近期，某县集采机构对一集采项目进行公开招标。项目结束后，某未中标供应商提出质疑："《政府采购法》只规定‘设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构’，你们集采机构的设立是违法的，没有权力操作该集中采购项目。"

　　无独有偶，另一县的集采机构在组织集采目录内某货物采购项目后，采购人因其“中意”供应商未中标而提出同样的质疑。

　　那么，县级集采机构的设立是否违法？县级政府到底该不该设集采机构？

　　切实满足县级采购需求

　　李晓：结合钟祥市实际情况，个人认为设立县级集采机构是有必要的。首先，我市采购单位和企业较多，如果都到荆门市采购，一方面，其人员精力有限；另一方面，钟祥市的采购人单位和企业办事也不方便。此外，我市的集采机构自成立以来，一直本着公平、公开、公正的原则，很好地服务于当地的采购人单位和企业。

　　常诗宏：个人认为设立县级集采机构是有好处的。县级集采机构延续这么多年，立即取消会给各方面工作带来不便，况且县级集采目录跟省、市级的也不太一样，是结合当地实际情况设立的，其中一部分属于集采机构采购的，也都已编入集采目录。

　　胡劲松：《政府采购法》第十六条规定，“设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。集中采购机构是非营利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜。”但并没有明文禁止县级设立集采机构，县级政府应该可以根据需要设立。

　　肖善良：就目前的预算管理水平和实际采购需要来看，个人认为县级暂时还有保留集中采购机构的必要，这样能更好地执行本级政府采购预算，待条件成熟后，可以考虑以市为单位对通用类集采品目进行集中采购。《政府采购法》第十八条第二款明确了集中采购机构的业务范围：纳入集中采购目录属于通用类的政府采购项目的，应当委托集中采购机构代理采购。目前在实际操作中，通用项目的采购一般交由集采机构，部门集中采购部分一般交给社会代理机构。

　　归入市级不现实 委托代理不合规

　　黎清华：首先，就《政府采购法》规定来看，县级集采机构的设立缺乏明确依据。但如果县级不设立，又与《政府采购法实施条例》（以下简称《条例》）第五条“省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构根据实际情况，可以确定分别适用于本行政区域省级、设区的市级、县级的集中采购目录和采购限额标准”之规定不匹配。

　　其次，《条例》规定纳入集采目录的项目不能委托社会代理机构。如果县级不设立集采机构，其集采目录就要拿到地市级操作，这在目前看来不太现实。

　　比如，荆门市有的县距市区上百公里，如果一个小的项目也要拿到市级操作，那会给采购人、供应商带来很大不便。

　　既然县级集采项目到地市级操作不现实，委托社会代理机构又违背《条例》规定，因此一旦出现质疑，监管部门就很难处理。

　　综合考虑工作效率、服务水平、合法依规等因素，个人认为应允许县级设立集采机构，否则县级集采目录的设立就无意义了。

　　常诗宏：如果统一由地市级集采机构操作，那么县级集采目录内的项目就存在怎样与市级集采目录进行衔接的问题。

　　另外，有些县级集采机构是隶属于财政局的事业单位，撤销后编制内的工作人员也不好另行安排。所以，综合考虑这些因素，还是保留县级集采机构较好。

　　胡劲松：个人认为，还是设立县级集采机构更合理。

　　首先，能保证采购工作的合理性，如果集采机构与公共资源交易中心合并，会使交易服务环节与政府采购环节混到一起，导致职能、职责方面不明晰。毕竟，这是两个不同的服务平台。

　　同时，有些公共资源交易中心还要接受其他部门的业务指导和监督，这会给财政部门的专家管理、采购方式执行等方面的监管带来不便。

　　此外，公共资源交易中心的管理体制和要求也与集采机构有所不同，会给政府采购工作的改革和发展带来一定的不便。

　　执行县级集采目录 理应设立配套集采机构

　　黎清华：如果严格依照法律规定，县级集采机构的设立确实缺乏依据。但个人认为，这是法律上的一个瑕疵。因为就实际情况来看，县级集采机构能更好地解决某些问题。《条例》第五条规定，“省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构根据实际情况，可以确定分别适用于本行政区域省级、设区的市级、县级的集中采购目录和采购限额标准。”这里既然允许出台目录，就应该允许与其配套的县级集采机构设立。

　　费贤君（化名）：个人认为，将县级集采机构的设立界定为违法有些严重，因为法律维护的一种正常的秩序、权益，违法就是损害这种权益、秩序。而县级设立集采机构很明显没有损害到任何一方的利益或社会秩序。

　　所以，目前只能说县级设立集采机构还没有足够明确的法律依据，不能定性为违法。

　　设立缺乏明确法律依据

　　王丛虎：首先，《政府采购法》并未授权县级政府设立集采机构，而我国公法领域历来秉承“法无授权不可为”的原则。就此来看，县级设立集采机构是没有明确法律依据的。其次，根据《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》相关规定，涉及职能部门和内设机构必须遵守法定程序和实质要求，否则组织设立就不合法。个人认为，只有满足上述法律法规相关规定，县级集采机构才具有合法地位。

　　杨志坚：县级集采机构的客观存在不代表其就是合法，《政府采购法》只规定“设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构”，并未涉及县区一级政府集采机构是否设立、应该怎样设立的问题。本人曾就县区一级集采机构的设置依据向有关部门了解，得到的答复是：这是财政部门授权或默许的结果。但是，从行政法角度来说，“法无明文规定即为禁止”，如果法律没有明文规定授权行政部门或地方政府，其制定的行政规章是不可以规定设立县区一级集采机构的。

　　分流上一级集采体量 削弱规模优势

　　王丛虎：总体上个人不主张设立县级集采机构。至于县级的采购需求问题，个人认为应按照本省颁布的集采目录进行，凡在限额标准和集采目录内的，可委托本地市级集采机构，也可委托其他集采机构进行；分散采购的也可自行采购。

　　杨志坚：《政府采购法》对集采机构的基本要求之一就是：发挥规模优势，降低采购成本。而县级设立集采机构，意味着从上一级分流了部分采购体量，削弱了上一级集采机构的规模优势。同时，还可能因此增加政府采购的运营成本。这无疑都和集中采购的精神及初衷相悖。

　　以广州为例，其集采机构是严格依照法律规定设置的，全市只有市公共资源交易中心履行集采机构职能，各区县不再另行设置，市直及区县级的政府采购项目中，通用类全部交由该中心完成。这既形成了规模优势，又便于统一全市的采购标准。

　　张晓（化名）：撤销县级集采机构，将当地采购需求汇总上报市公共资源交易中心进行集中采购，个人觉得这样操作更规范。但这会使各县采购人、供应商来回奔跑不方便。而且，统一交给市级集采机构也可能造成权力过于集中，这需要有严格的配套制度加强监督。