政府采购中的两对主要矛盾

 

　　第一对 效率与公平

 

　　前文中曾探讨过政府采购在什么情况下可以接受非供应商质疑的问题。对于这个问题，业界长期以来之所以广为争论，就是因为在质疑投诉的处理上，集中反映了如何平衡政府采购效率与公平这一对永恒的矛盾。这对矛盾的处理贯穿于采购各个环节，诸如标包划分、资格审查方式是预审还是后审、公开招标还是非招标、采用综合评分法还是最低评标价法等等。这一矛盾在质疑投诉问题的处理上表现得尤为突出。假如在每个环节设定更多时间，允许更多人投诉，这样相对更公平，却会牺牲采购效率。

 

　　在平衡这对矛盾时，采购标的的规模和重要性是主要的考量因素。如果是常规小额采购，就没必要让很多人参与进来质疑投诉，以免降低采购效率；但如果采购标的极其重要、金额巨大，此时就应当扩大质疑投诉范围，以便使矛盾的天平偏向公平。而美国空军此次空中加油机采购，计划用100架KC-767加油机替代原先的136架KC-135加油机，租赁期长达10年，合同金额200多亿美元。如此大规模的采购标的，引起全世界的关注。此时，非供应商，特别是政界大佬的质疑被采纳，就不足为奇了。

 

　　第二对 竞争与需求

 

　　在大佬的质疑声中，美国空军作出妥协，把完全租赁100架加油机改为租赁20架、购买80架。因为如果100架加油机全部租赁，涉及很多维护维修和备品备件的保养，即服务在采购中占了相当大的比重。而服务不同于货物，由于其生产和消费同时发生的特点，导致跨地区的服务很难提供。而外国供应商很难在当地拥有那么多本地职工，这相当于将他们排除在了项目之外。而现在改成了大部分购买、小部分租赁，这就扩大了采购标的中货物的比例，显然有利于国外供应商参与，这也使得单一来源采购变更为竞争性谈判成为可能。

 

　　在这里，就涉及政府采购中的另一对矛盾--竞争和需求。

 

　　采购人在采购时，需求往往十分单一，比如实验室人员就希望购买某品牌的测量仪。但如果采购时一定要百分之百满足这样的需求，就会发现，在和这家供应商谈判时明显丧失了谈判能力。这是缺乏竞争导致的结果。

 

　　同样，美国空军此次如果采用单一来源采购方式与波音公司谈判租赁100架加油机时，可以设想，波音公司肯定免不了“生产能力有限”、“成本太高”等等借口和托词。缺乏竞争所带来的必然结果，不仅价格难以降低，服务也很难保证。

 

　　面对这种情形，采购人应牺牲一部分需求，将采购初衷稍作改变，以换取一定程度的竞争。最后采购的标的虽然无法百分之百满足最初对性能、功能、质量等方面的技术需求，但可以降低价格、提升服务，最终依旧提升了采购人的总体利益。用市场竞争的力量来降低供应商的谈判筹码，这是采购人常用的策略。此时，在政界大佬的压力下，美国空军同意牺牲需求来换取一定的竞争。

 

　　加油机采购事端再起——高官贿赂案

 

　　正当采购工作重新启动之时，又横生了一个事件：美国空军采购部门的高官德鲁扬在采购中违反利益冲突相关法律，并遭到反腐败调查。

 

　　德鲁扬是美国空军采购与管理部的第一副部长助理。因中美两国部门职位不能直接一一对应，可以大体认为是类似于中国空军物资装备部副部长的职位。在她之上还有美国空军负责采购的文职副司令员、空军参谋长以及空军司令等职位。尽管在名义上，她不是美国空军采购的最高行政长官，但实际上拥有美国空军在采购方面的最高权力，因为上面提到的几位上司，都是总统提名的政客，会随着总统的更替或总统执政理念的变化而离职变更，甚至会长时间空缺。但德鲁扬自1993年开始，直至其离开空军，在这一岗位待了10年。而采购工作的专业性和特殊性，使她拥有了实际的操控权力。

 

　　美国军队采购文职官员地位的建立，始于美国70年代中期的多起采购丑闻。当时，美国曝出了多起政府采购丑闻，如天价采购的锤子、咖啡壶、二极管等。作为调查解决这些采购丑闻的后果之一，就是国会出台了《武器装备采购人员能力增强法》，设立了各军种采购部副部长（副司令）的职位，增强了文职采购人员在军方中的地位。

 

　　2002底，在美国空军空中加油机采购过程中，德鲁扬一方面和波音公司谈判该项目的合同，一边还在和波音公司洽谈另外一个合同，即自己在波音公司的工作合同。当时，57岁的她正在为自己从空军退休后作新的职业规划。

 

　　这时，她一边和波音公司谈租赁合同，并且迫于压力，将单一来源租赁转变成了租买结合的形式，一边在和波音公司谈自己的工作合同。在德鲁扬的工作合同方面，双方谈笼的结果是：德鲁扬在离开空军后，就职为波音公司的高管，得到25万美元的年薪和5万美元的签约费。

 

　　在军方和国会开展调查后，德鲁扬很快就认罪了。她认罪的主要内容，是在这个合同当时最早的两个竞争者中，将空中客车公司的报价泄露给了波音公司，使得波音公司提前掌握了竞争对手的情况。该事件后来被美国哥伦比亚广播公司称为美国五角大楼近20年来最大的丑闻。认罪后，她被判了9个月的监禁，5000美元的罚款，3年的监视居住和150小时的社区劳动。由于她的认罪，也导致了波音公司首席财务官迈克尔·希尔斯被判4个月的监禁，以及播音公司总裁康迪特的辞职，波音公司则被处以高达6.15亿美元的罚款。

 

　　问题引申

　　采购中的利益冲突有哪三种形式？

 

　　第一种：关联交易

 

　　比如某采购人员直接持有供应商的股票，利用其职权授予供应商巨额采购合同，然后供应商的股票升值，采购人员直接从股票增值中受益。这是最简单粗暴的一种违法行为，这种形式在当今美国已经不多见。

 

　　第二种：施加影响

 

　　比如采购人员利用职权，对采购方案、采购过程和采购结果施加影响，从而从供应商处索取直接的经济利益，即常说的权钱交易。这种形式也比较少见。

 

　　第三种：旋转门

 

　　所谓“旋转门”，是指某人在公共部门和私人部门之间双向转换角色。“旋转门”有好坏之分，如果公共部门的一个人很有能力，人品正直，退休后到私营部门任职，继续为社会做贡献，这是一种正常情况，可以得到社会认可。而另一种情况，某人在行使公权力时和私营部门建立了某种特殊关系，一段时间后，到这家私营企业任职。

 

　　实践中，上述两种情况很难区分，虽然美国近年越来越致力于杜绝第二种情形的发生，但尚未将“旋转门”定义为违法行为。德鲁扬就利用了这种制度漏洞，做了一个不好的旋转。至于德鲁扬最终为何被定罪，请继续关注下期连载。

 

　　[本文转自“赵标勇说”微信公众号（joybid）]