芝加哥大学校园风光

 

　　微观  采购人员能力培养

 

　　根据美国联邦采购政策办公室于2005年向所有行政机关最高行政长官发出的政策函《发展和管理采购人员能力》，联邦政府采购人员的范围包括为完成政府任务而实施的各种与采购活动有关功能的所有个人，而政府采购人员的能力包括采购人员的数量和素质两方面。

 

　　采购人员数量 采购人员数量对采购政策的影响是关于采购活动是否外包的决策。当联邦政府采购人员数量不足时，采购活动不得不委托给私营企业或个人来完成。

 

　　联邦审计总署在对国防领域中的重点项目进行绩效审计后，于2008年向国会作了报告。报告中发现，由于此前的外包政策导致国防部门过度依赖承包商，采购人员数量下降。

 

　　联邦审计总署认为：缺乏适度规模并具备相关技能的采购人员，出现错误、浪费和腐败的风险将会增大。美国联邦采购协会于1999年建立了采购职业管理信息系统，截至2008年2月，该系统共收集了民事机关2.5万名采购人员的信息，其中包括1万名合同官、7000名采购官、900名计划经理以及1.1万名合同官的技术代表。据估计，近年美国联邦采购人员中合同官的数量稳定在3万名左右。

 

　　采购人员素质 当采购人员的采购能力无法满足采购程序对采购人员的要求时，就会出现采购错误，从而迫使采购政策制定者缩减采购规模、采用采购外包或更简易的采购程序。

 

　　美国联邦政府对于采购人员素质的重视始于国防采购领域，因20世纪80年代初期，国防采购领域陆续爆出采购丑闻，于是对从事国防采购人员的综合素质进行了比较全面的调查和分析，发现“天价采购”并不是通常认为的不诚信或腐败导致的，而是由于采购人员技能不足引发的。因此，解决采购领域的问题，关键在于提高采购人员的素质，这一建议直接促成了国防采购大学的创办以及后来《增强国防采购人员能力法》的颁布。

 

　　宏观  集权化与分权化

 

　　随着联邦政府财政政策、采购对象和采购人员素质的变化，其采购政策呈现出钟摆效应。具体表现在分权和集权两个方面。

 

　　分权化

 

　　从美国联邦采购政策建立之初一直到二战结束后，美国联邦政府一直采用分权化的采购模式，将采购权限下放到有直接需求的下级部门。

 

　　优点：自主和灵活，并通常导致采购活动本地化，有利于下级部门与地方建立良好的合作；在相同或相近标的物的采购中，能够带来不同下级部门间的竞争，这种竞争如果保持在适度范围内，往往能起到良好的效果。

 

　　缺点：常常带来采购的分散，容易造成供应商的混乱、技术人员的短缺和重复采购，且容易造成财务管理的紊乱。

 

　　集权化

 

　　鉴于分散采购组织管理存在的弊端，根据《联邦财产与行政服务法》规定，财政部的联邦供给局、其主管、该局职员以及财政部分管部长的职责都划归联邦总务管理局；财政部的合同管理办公室及其主任职责划归联邦总务管理局；同时，还将合同管理监督委员会、合同申诉委员会并入联邦总务管理局；联邦工程机构及其直属所有职责、以及联邦工程机构主管、公共建筑管理委员会和公共道路管理委员会的所有职责都归属于联邦总务管理局。实行政府采购的范围为货物、工程和服务三项，并在明确集中采购的政策、方法的同时，引入了竞争性谈判采购方式。《联邦财产与行政服务法》统一了政府采购的政策和方法，确立了美国联邦政府集权化采购的管理体制。集权化采购，其本质是通过把采购权与有需求的较低层级剥离开来，强化较高层级对于较低层级的监督与控制。

 

　　优点：易于产生规模效应；易于实现标准化采购；有利于财务管理；有利于采购战略的实施；能够避免组织内部不同部门对于同一采购对象的竞争。

 

　　缺点：易带来过高的管理费用；下级的自主权受到限制；对市场微观信息反应较慢。

 

　　分权与集权的平衡

 

　　在美国联邦政府的政府采购实践中，制度过度集权造成的低效问题，引发了后来的政府采购改革。1994年的《联邦采购优化法》提高了联邦机构的自主采购门槛价，列出不大于门槛价采购的撤销管制法律目录，并为小企业预留份额。《联邦采购条例》也相应列出了不适用法目录，以及不大于门槛价的采购项目的简化采购方法。简化了购买程序，把小额采购限额提高到10万美金，鼓励选择供应商时考虑过往业绩，加大了各单位的采购自主权。1996年《联邦采购改革法》简化了10万-500万美金的商品采购，允许分两阶段的施工选择程序。

 

　　由此可见，《联邦采购优化法》和《联邦采购改革法》两部法律，主要是通过提高采购门槛价和简化购买程序的方法来扩大分散采购范围，这成为美国政府采购由高度集中走向分散的标志性法律。而修订后的《联邦财产与行政服务法》，则通过下放采购权限，以实现采购权力的分散。

 

　　并非集权就一定实现规模效应，也不是分权就一定带来形式灵活。分散采购要发挥作用，关键在于控制寻租风险。集中采购要发挥效用，关键在于上级部门要具备良好的全局视野、战略眼光及出色的统筹能力。

 

　　经历了集权与分权的摇摆，美国联邦采购当前体现为适度集中采购的混合模式，综合了集权与分权的优点，既有成规模的采购，也允许一定范围的自主购买。由高层级采购中心负责部分常规商品、大型工程和服务的采购，其他部由需求部门自行采购，以提高采购灵活性与效率。对于价格高、风险大的采购行为，由高层级采购中心业务素质与综合素质较高的专业人才执行。对于可能牵涉组织整体目标的招标采购，由上级部门从宏观层面上进行计划和调控。这种模式符合当代社会专业化分工的客观要求。

 

　　（本文节选自赵勇所著《从美国联邦政府绿色采购制度看美国国家治理》一书）