编者按 《政府采购法实施条例》（以下简称《条例》）这一业界期盼十多年的法规姗姗来迟，但并没有影响到社会各界，尤其是相关业界专家的解读热情，各种版本的条例解读层出不穷，《条例》的创新规定和内涵实质也得以逐渐显现和明晰。

　　综而观之，《条例》的主要条款都是围绕着政府采购实践中的四大关键问题，即信息公开、采购程序、采购流程以及监督管理而展开，体现了有关部门的立法宗旨，必将促进我国政府采购向着更加规范化和标准化的方向发展，并将成为助推我国政府采购制度改革和建设的有力武器。相信读完下文，您会对此有更加深刻的理解和领悟。

　　我国的《政府采购法》实施十多年来，政府采购制度改革和建设取得了显著成效。但是，由于法律条文的规定不够细化，与其他相关法律也没有实现无缝衔接，给政府采购的监管和实务操作带来了诸多不便和困难。

　　《政府采购法实施条例》（以下简称《条例》）的出台和实施，进一步明确和细化了政府采购资金、政府采购当事人、政府采购方式、采购程序、采购合同、质疑和投诉以及政府采购违法行为和责任等方面的规定，有利于进一步落实政府采购立法宗旨，实现政府采购政策目标，规范政府采购实务操作和严格政府采购监管。《条例》在诸多创新规定的基础上，彰显了政府采购信息公开化、管理程序化、操作精细化和监管规范化的“四化”管理方向。

　　公开化

　　推进信息公开化管理

　　2014年3月，国务院办公厅印发《2014年政府信息公开工作要点》，要求加强政府采购信息公开，逐步建立政府采购预算、执行、结果全过程信息公开制度。财政部2015年政府采购工作的要点之一就是提高透明度，包括完善政府采购信息公开的制度建设、机制完善、项目内容、严格监管和信用惩戒等。《条例》在原有法律和相关制度关于信息公开规定的基础上，扩展了信息公开规定：

　　一是提升采购信息发布平台高度。《条例》第八条为采购人或采购代理机构规范发布采购项目信息指明了方向。一方面明确了政府采购项目信息应当在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布，避免了以往有些采购信息发布媒体平台层次较低的问题。另一方面突出了采购项目预算金额达到国务院财政部门规定标准的，政府采购项目信息应当在国务院财政部门指定的媒体上发布，进一步提升了重大采购项目信息发布的平台高度，为供应商创造了公平竞争的机会。

　　二是对资格预审信息公告相关规定进行拓展衔接。《条例》第二十一条规定，采购人或采购代理机构对供应商进行资格预审的，资格预审公告应当在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。资格预审公告应当包括采购人和采购项目名称、采购需求、对供应商的资格要求以及供应商提交资格预审申请文件的时间和地点。提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于5个工作日。这一规定对《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（以下简称“18号令”）的第十五条规定作了拓展，也与《政府采购信息公告管理办法》（以下简称“19号令”）第十一条规定进行了有机衔接。

　　三是公开项目预算金额，防止供应商报价过高导致废标。《条例》第三十条规定，“采购人或者采购代理机构应当在招标文件、谈判文件、询价通知书中公开采购项目预算金额”，这回应了《政府采购法》实施以来关于采购项目预算金额要不要公开的争论，是对18号令关于采购信息公开内容的弥补，不仅有利于预防采购项目价格虚高，而且明确给供应商一个投标报价的信息，防止采购项目因供应商报价超预算而废标，是提高采购效率的实质性规定。但是，在下一步政府采购实际操作执行中，采购人如何通过市场调研，或者说财政投资项目如何通过评审机构规范评审，保障政府采购项目预算的相对准确性，是应该引起重视的问题。否则，判定供应商“恶意低价”竞标就缺乏依据和说服力。另外，某某项目所宣称的多高多高的节资率也缺乏公信力。

　　四是公开采购文件和采购结果。《条例》第四十三条规定，采购人或者采购代理机构应当自中标、成交供应商确定之日起2个工作日内发出中标、成交通知书，并在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告采购结果，招标文件、竞争性谈判文件，询价通知书随采购结果同时公告。采购结果公告内容应当包括采购人和采购代理机构的名称、地址、联系方式，项目名称和项目编号，中标或者成交供应商名称、地址和中标或者成交金额，主要中标或者成交标的的名称、规格型号、数量、单价、服务要求以及评审专家名单。这一规定拓展了采购文件公告的内容，与19号令的第二十一条规定进行了有机衔接。

　　五是公开验收结果，推进政府采购转型结果导向。《条例》第四十五条规定，采购人或者采购代理机构应当按照合同规定的技术、服务、安全标准组织对供应商的履约情况进行验收，并出具验收书。验收书应当包括每一项技术、服务、安全标准的履约情况。政府向社会公众提供的公共服务项目，验收时应当邀请服务对象参与并出具意见，验收结果应当向社会公告。这一规定拓展了政府采购项目验收的内容和参与验收的人员结构，强调了验收结果必须公开，接受社会监督，体现了推进采购结果导向改革的方向。

　　六是验收合同除涉密内容外全部公开。《条例》第五十条规定，采购人应当自政府采购合同签订之日起2个工作日内，将政府采购合同在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告，但涉及国家秘密、商业秘密的内容除外。这一规定进一步拓展了整个采购项目信息公开的内容。

　　规范化

　　加强监管规范化管理

　　强化对集中采购机构代理行为的监管：《条例》第十二条规定，“集采机构应当根据采购人委托制定集中采购项目的实施方案，明确采购规程，组织政府采购活动，不得将集中采购项目转委托。”

　　这进一步强化了集采机构必须真正发挥法律赋予自身的功能作用。同时，《条例》还在《政府采购法》第六十六条规定的考核事项外，对集采机构的考核事项增加更多的内容，包括政府采购政策的执行情况，采购文件编制水平，采购方式和采购程序的执行情况等。

　　强化完善采购文件标准文本建设：政府采购标准化建设是未来改革的重点内容之一。按照《条例》第三十二条的规定，采购人或者采购代理机构应当按照国务院财政部门制定的招标文件标准文本编制招标文件。招标文件应当包括采购项目的商务条件、采购需求、投标人的资格条件、投标报价要求、评标方法等。可以说，全国统一的政府采购文件标准文本的制定和实施，将对规范政府采购行为、提高政府采购效率、强化政府采购监管发挥重要作用。

　　强化对评审专家的失信惩戒和法律责任追究：按照《条例》规定，各级人民政府财政部门和其他有关部门应当加强对参加政府采购活动的评审专家的监督管理，对其不良行为予以记录，并纳入统一的信用信息平台。针对评审专家不同违法行为的性质，区别设定相应的法律责任，包括其评审意见无效，不得获取评审费，禁止参加政府采购评审活动，给予警告、罚款、没收违法所得的行政处罚，依法承担民事责任，依法追究刑事责任等，既使其从业受到限制，又使其经济上付出代价。

　　强化了对政府采购当事人的监管：《条例》在《政府采购法》的基础上，进一步细化了采购人、采购代理机构、供应商等主体的违法情形及法律责任，使责任追究有法可依。一方面，《条例》增列的采购人的违法情形有40多种，例如采购人、采购代理机构通过对样品进行检测、对供应商进行考察等方式改变评审结果，供应商中标或者成交后无正当理由拒不与采购人签订合同以及供应商之间恶意串通的具体情形等。另一方面，针对采购人、采购代理机构、供应商的违法情形，明确规定给予限期改正、警告、罚款，同时还要追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的法律责任。

　　精细化

　　强化流程精细化管理

　　在流程的精细化管理方面，《政府采购法实施条例》（以下简称《条例》）解决了九个方面的问题：

　　一是在采购文件公告环节，必须公开政府采购项目预算的问题。

　　在采购需求确定环节，进一步明确了采购项目预算必须公开，有利于降低废标率、提高采购效率。更为重要的是，与新《预算法》第十四条第三款关于政府采购信息应当及时向社会公开的规定紧密衔接。政府采购项目预算作为政府预算支出项目的重要组成部分，对其公开，有助于推进我国各级政府预算支出项目的进一步公开。

　　二是采购活动中应如何回避的问题。

　　《条例》第九条规定，采购人员及相关人员与供应商有四种利害关系之一的应当回避，如“参加采购活动前3年内与供应商存在劳动关系”“与供应商的法定代表人或者负责人有夫妻、直系血亲、三代以内旁系血亲或者近姻亲关系”等，解决了多年来政府采购活动中如何科学解决回避的问题。

　　三是集采机构必须强化集中采购管理的问题。

　　在政府采购监管机构尽快完善集中采购管理的相关制度和实施细则的同时，在审批政府采购方式时，必须将通用的采购项目告知采购人进行集中采购。特别是要求集采机构尽快执行集中采购的相关规定，通过具体措施强化实施集中采购。

　　四是如何科学编制采购文件的问题。

　　《条例》规定，采购人、采购代理机构应当根据政府采购政策、采购预算、采购需求编制采购文件。采购需求应当符合法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求。政府向社会公众提供的公共服务项目，应当就确定采购需求征求社会公众的意见。除因技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求外，采购需求应当完整、明确。必要时，应当就确定采购需求征求相关供应商、专家的意见。《条例》着重强化了三点：一是采购文件必须执行采购政策；二是公共服务采购项目必须征求社会公众意见；三是特殊采购项目必须征求供应商和专家的意见。

　　五是如何判定差别待遇和歧视待遇的问题。

　　《条例》规定，采购人或者采购代理机构属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的情形，如“就同一采购项目向供应商提供有差别的项目信息”“设定的资格、技术、商务条件与采购项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关”“采购需求中的技术、服务等要求指向特定供应商、特定产品”等。在以后的采购文件制定过程中，采购人、采购代理机构必须避免和认真对待这些问题，以科学的态度推进政府采购市场的统一和无障碍。

　　六是联合体供应商资质评定有了明确依据。

　　如何解决联合体供应商投标资质的认定问题，同样是长期以来困惑实务操作的难点问题。对此，《条例》明确规定，联合体中有同类资质的供应商按照联合体分工承担相同工作的，应当按照资质等级较低的供应商确定资质等级。这给评审专家判定联合体投标供应商的资质以明确依据。

　　七是简化了招标采购的评定方法。

　　《条例》规定，政府采购招标评标方法分为最低评标价法和综合评分法。技术、服务等标准统一的货物和服务项目，应当采用最低评标价法。采用综合评分法的，评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应。招标文件中没有规定的评标标准不得作为评审的依据。虽然说18号令规定了三种评标方法，但在实际采购活动中，常用的方法只有其中两种，所以说，《条例》进一步简化了招标结果的评定方法。

　　八是进一步明确了竞争性谈判采购方式在执行中的实际操作问题。

　　《政府采购非招标采购方式管理办法》（以下简称“74号令”）第三十二条的规定提前明确了竞争性谈判采购方式如何谈的问题，《条例》又进一步明确和重申规定，谈判文件不能完整、明确列明采购需求，需要由供应商提供最终设计方案或者解决方案的，在谈判结束后，谈判小组应当按照少数服从多数的原则投票推荐3家以上供应商的设计方案或者解决方案，并要求其在规定时间内提交最后报价。可以说是与74号令第三十三条规定相对接。

　　九是从制度上堵塞了权力的寻租空间，保证了评审过程的公平、公正。

　　《条例》规定，除国务院财政部门规定的情形外，采购人或者采购代理机构应当从政府采购评审专家库中随机抽取评审专家；评审专家应当遵守评审工作纪律，根据采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审，并对自己的评审意见承担责任。同时，相应规定了对评审专家的失信惩戒和法律责任追究的具体内容。

　　程序化

　　促进采购程序化管理

　　政府采购程序包括管理基本程序和方式执行程序。管理程序包括采购项目需求确定、合同订立、合同执行和保存采购文件四大环节。《条例》关于政府采购管理程序化方面的规定主要体现在以下方面：

　　一是在预算编制环节强化需求管理。

　　《条例》第二条规定，《政府采购法》第二条所称“财政性资金”是指纳入预算管理的资金。以财政性资金作为还款来源的借贷资金，视同财政性资金。国家机关、事业单位和团体组织的采购项目既使用财政性资金又使用非财政性资金的，使用财政性资金采购的部分，适用《政府采购法》及《条例》；财政性资金与非财政性资金无法分割采购的，统一适用《政府采购法》及《条例》。另外，大量PPP项目存在中标供应商先行垫资的行为，但项目完工后最终支付的是财政性资金；有些“打捆”采购项目，不能明确区分资金界限。这些项目都须执行政府采购法律法规，必须强化采购预算管理和资金管理，必须编入年度政府预算。

　　二是在采购模式确定环节强化集中采购管理。

　　《条例》第三条规定，集中采购目录包括集采机构采购项目和部门集采项目。技术、服务等标准统一，采购人普遍使用的项目，列为集采机构采购项目。《条例》第二十九条规定，采购人应当根据集采目录、采购限额标准和已批复的部门预算编制采购计划，报本级政府财政部门备案。通用项目的集采，可以说目前一些地区在执行中存在漏项问题，这就要求各级集采机构尽快落实《条例》，采取切实有效措施监管采购人强化落实通用项目的集中采购，一方面防止重复采购，另一方面最大限度节约财政资金。

　　三是在采购方式执行环节强化采购政策执行。

　　《条例》第六条规定，国务院财政部门应根据经济社会发展，会同有关部门制定政府采购政策，通过制定采购需求标准、预留采购份额等措施，实现节能环保、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等目标。目前，财政部虽然出台了一些落实政府采购政策的具体规定，但还需尽快完善政策规定，切实扩大落实政府采购政策的范围和政策实施力度。

　　四是在采购方式执行环节创新做法，完善交易手段。

　　《条例》第十条规定，推动利用信息网络进行电子化政府采购活动。尽快完善政府采购电子交易平台，既能提升政府采购效率、防止暗箱操作，又能有效解决协议供货采购实践中的问题。

　　五是在合同管理环节实现标准化建设。

　　《条例》第四十七条规定，国务院财政部门应会同国务院有关部门制定政府采购合同标准文本。从目前政府采购合同的实际情况看，由于工程采购实行时间长，关于工程类的合同文本相对规范标准，而货物、服务采购项目的合同文本则不太统一，从政府采购标准化建设的目标看，建立标准化合同文本有利于提高采购和监管成效。

　　（作者系河南财政税务高等专科学校财税系主任、教授）