《预算法》约束下的政府采购法律体系

 

　　政府采购是我国财政领域的一项重要改革，因此必然受财政领域的基本法《预算法》的约束。1995年中国颁布了《预算法》，而政府采购是1996年开始试点，所以当时《预算法》中没有关于“政府采购”内容的表述。

 

　　但在2015年实施的新《预算法》里可以看到：第一，有了关于“政府采购”的规定；第二，要求政府采购贯彻其第一大原则--“公开透明”原则，要将政府采购的情况及时向社会公众公开；第三，很多条款直接规范了政府采购，如规定“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”，而《政府采购法实施条例》规定政府采购所使用的“财政性资金”为纳入预算管理的资金，因此新《预算法》中的预算范围，直接决定了政府采购的资金范围。

 

　　政府采购在《预算法》的约束下形成了五个法律法规的层级体系。从2002年通过的《政府采购法》到最近的《关于加强政府采购内部控制管理的指导意见》（包括要求采购代理机构也要建立完整的内控制度），政府采购的五个层级的法律法规一共有50多个文件。总体而言，目前政府采购领域已形成了以《政府采购法》为核心的、以《政府采购法实施条例》为支撑的完整的政府采购法律体系。

 

　　政府采购法律体系的五个五层级

 

　　第一层级

 

　　在政府采购领域，政府采购的具体法律法规体系核心为《政府采购法》。与《政府采购法》同级的为《招标投标法》、《合同法》、《行政处罚法》、《行政复议法》及《行政诉讼法》等，都在法律层面上对政府采购进行规范，为第一层级法律。

 

　　第二层级

 

　　在法律层面之下，即是在2014年12月通过、2015年3月1日实施的《政府采购法实施条例》位于第二层级，是对《政府采购法》的解释与补充，具有非常重要的地位与作用。

 

　　第三层级

 

　　地方性法规，如《广东省实施〈中华人民共和国政府采购法〉办法》等。

 

　　第四层级

 

　　财政部颁布的规章，核心组成部分为财政部18号令《政府采购货物与工程招标投标管理办法》）、19号令《政府采购信息公告管理办法》）、20号令《政府采购供应商投诉处理办法》）与74号令《政府采购非招标采购方式管理办法》）。

 

　　第五层级

 

　　最后一个是规范性的文件，如财政部发的补充性通知。

 

　　政府采购的内涵界限

 

　　关于资金性质，《政府采购法》第二条规定：财政性资金是指纳入预算管理的资金，具体包括以下几种情形。

 

　　第一，以财政性资金作为还款来源的借贷资金视同财政性资金。

 

　　第二，国家机关、事业单位和团体组织的采购项目，既使用财政性资金又使用非财政性资金的，使用财政性资金采购的部分，适用《政府采购法》及其条例；财政性资金与非财政性资金无法分割采购的，统一适用《政府采购法》及其条例。

 

　　第三，采购对象。对于服务的定义，是指货物和工程以外的其他政府采购对象。这概念在《条例》第二条中表述为：“《政府采购法》第二条所称服务，包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。”在财政部关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》中，按照受益对象将服务项目分为三类：第一类，保障政府部门自身正常运转需要向社会购买的服务；第二类，政府部门为履行宏观调控、市场监管等职能需要向社会购买的服务；第三类，增加国民福利、受益对象特定，政府向社会公众提供的公共服务。

 

　　第一类属于政府自身需要的服务，第二类与第三类则均属于政府向社会公众提供的服务。

 

　　关于工程，《条例》第七条规定，“政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，适用《招标投标法》及其实施条例；采用招标以外的方式采购的，适用《政府采购法》及本条例。”这说明《政府采购法》与《招标投标法》之间的衔接性。

 

　　第四，关于采购对象的限定。其中涉及集中采购目录与限额标准。《政府采购法》第七条指出，政府采购实行集中采购和分散采购相结合。集中采购的范围由省级以上人民政府公布的集中采购目录确定。纳入集中采购目录的政府采购项目，应实行集中采购。根据《政府采购法》第八条，关于政府采购限额标准，属于中央预算的政府采购项目，由国务院确定并公布；属于地方预算的政府采购项目，由省、自治区、直辖市人民政府或其授权的机构确定并公布。在工作实际中，一般是由财政部门拟定，报政府批准并由政府颁布。如国务院办公厅《关于印发〈中央预算单位2015-2016年政府集中采购目录及标准〉的通知》。

 

　　政府采购的五个立法宗旨

 

　　第一，规范政府采购行为，使政府采购在法制化轨道上运转。第二，提高资金的使用效益，政府采购花的是纳税人的钱，而维护纳税人利益的直接措施就是提高资金的使用效益。第三，要维护国家利益和社会公共利益，如果都采购进口产品，那么势必对本国的中小企业等造成打击。通常一个国家的政府采购占GDP的15%左右，如果进一步拉动，则将可能救活一个企业甚至是产业；如果将资金都用作购买国外产品，则未做到充分维护国家利益。同时，政府采购花的钱是财政资金，要通过《政府采购法》约束采购人的行为，维护社会公共利益。第四，保护政府采购当事人合法权益，采购人与供应商是平等地位，代理机构在中间搭建桥梁，通过法律将当事人的权利与义务进行规范。第五，促进廉政建设，实施《政府采购法》贯彻的公开透明、公平竞争原则，最大程度避免政府采购领域的腐败行为。

 

　　实施政府采购后，财政供给方式发生转变，有利于以上五大宗旨的实现。

 

　　在传统的财政供给方式中，采购人拥有资金权限，采购人可能直接找到供应商购买产品，费用也是直接支付给供应商，第三方监督是无效的。在实施政府采购后，程序发生了变化。

 

　　第一，采购人不再直接寻找供应商，而是将采购人的同类需求归集起来进行集中采购。第二，采购人委托专门的代理机构，代理机构有专业化管理程序，能够更好地实现采购人的采购需求和意图。第三，代理机构在选择供应商时，需要通过一定的机制与程序进行筛选，选出的供应商也是不定的。第四，采购资金是从国库直接打入供应商的账户，而不经过采购人的手。

 

　　《条例》对政策目标进一步作了强化。《条例》第六条，财政部门应当根据国家经济和社会发展政策，会同国务院有关部门制定政府采购政策，通过制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施，实现节约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区发展等目标。《条例》还新增了“节约能源”的政策目标……政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，应当执行政府采购政策。此处提到的政府采购政策，应理解为宏观调控政策，而非政府采购法律法规体系。即在实行政府采购时，也需要实现节约能源、保护环境、扶持不发达地区等采购政策目标。

 

　　《条例》强化补充作用八体现

 

　　《条例》对《政府采购法》的强化补充作用主要体现在八个方面：第一，强化了采购政策功能，帮助国家实现一定的宏观经济调控目标；第二，建立了全流程公开透明的理念，政府采购四大原则中的生命线，即“公开透明”，要求政府采购合同公开、验收报告公开等；第三，明确了集采机构的地位，并阐释了与社会代理机构的关系；第四，延伸程序管理至需求管理与结果管理，如关于对履约验收及代理机构的法律责任的管理等；第五，加快了政府采购标准化；第六，实现《政府采购法》与《招标投标法》两部法律的衔接；第七，充实了政府购买服务的规则，服务不仅包括政府自身购买的服务，还包括社会公众所需的服务；第八，强化法律责任的保障作用。