帕累托改进的思路决定了网约车新政的渐进式改革风格，即有条件地让网约车合法化。同时也要看到，在“有条件”当中，网约车的合法化之路还存在不少变数，可能对网约车发展产生巨大影响。

 

　　其一，价格机制的设定弹性过大。网约车新政规定，“网约车运价实行市场调节价，城市政府认为有必要实行政府指导价的除外”。如果地方政府从保护出租车行业出发，要求网约车只能高品质、差异化经营，那么政府指导价一定会高过出租车价格，从而对网约车发展形成限制。

 

　　其二，在进入资质上，网约车新政规定“服务所在地出租汽车行政主管部门依车辆所有人或网约车平台公司申请，按相关条件审核后，发放《网络预约出租汽车运输证》。城市人民政府对其另有规定的，从其规定”，网约车驾驶员要符合“城市政府规定的其他条件”。“另有规定”和“其他条件”的设定，虽然考虑到了不同城市的管理需求差异，有利于网约车新政接地气，但可能产生新政无法落实的风险，也有可能抬高网约车进入市场的门槛。

 

　　其三，关于网约车数量管制，虽然新政删除了数量管制的要求，但规定“各省、自治区人民政府交通运输主管部门在本级人民政府领导下，负责指导本行政区域内网约车管理工作。直辖市、设区的市级或者县级交通运输主管部门或人民政府指定的其他出租汽车行政主管部门在本级人民政府领导下，负责具体实施网约车管理”。同时还规定，“城市人民政府对网约车发放《网络预约出租车运输证》另有规定的，从其规定”。这意味着，网约车的数量管制交由地方自主。此前，出于城市负荷能力的考量，北京将出租车数量长期控制在6万辆，出于同样的考虑，很难对网约车数量放手不管；上海则已出台规定要求网约车与出租车“错位发展”，这就为大城市对网约车进行数量管制留下了空间。那么，网约车数量该怎么核算？能否满足市场需求？如果供需能力不匹配，会不会导致价格上涨，进而导致网约车市场萎缩，使得这一共享经济形态陷入停滞？城市管理与出行市场发展之间的矛盾，还远未解决。

 

　　在一定程度上，这些矛盾凸现了中央与地方权力划分、行政与市场边界划分还未解决的深层问题。从央地关系看，网约车新政是以中央立法的方式，解决了定性争议，而将管理事权下放给地方。地方出于城市管理的考量，在落实上很可能使用较大的自由裁量权。如何既考虑地方管理需求又保证共享经济发展，是今后央地事权、行政和市场边界划分的关键所在。

 

　　法律制度需要覆盖共享经济

 

　　除了央地事权划分、行政和市场边界划分，促进共享经济的立法建设也需加强，其紧迫性在滴滴出行和优步联姻后凸显出来。这场强强联合的并购，让很多用户担心，滴滴出行会利用其市场支配地位搞垄断，损害平台司机和消费者利益。但在是否具有市场支配地位、如何认定滥用垄断地位等方面，现有法律法规提供不了有力答案。

 

　　根据第三方机构研究，滴滴出行在专车市场的份额已超过80%，按照优步中国的口径，其市场份额也达到30%。即使给双方的市场份额打七折，占据70%以上的市场份额也确定无疑。这已符合《反垄断法》关于市场支配地位的定义，即一个经营者在相关市场份额达到二分之一，或两个经营者在相关市场份额达到三分之二。但是，如果按现有市场划分，滴滴占有优势地位的专车与出租车属于同一市场，照此标准，滴滴并未占据市场支配地位。而出租车市场的定位，又是公共交通补充者，假如将公交、地铁等公交工具再划入同一市场，网约车甚至可被视作弱势竞争者。

 

　　标准体系的不统一还不止这一处。《反垄断法》的配套实施细则之一，《国务院关于经营者集中申报标准的规定》要求，参与集中的所有经营者上一会计年度在全球范围内的营业额合计超过100亿元人民币，并且其中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额超过4亿元人民币；参与集中的所有经营者上一会计年度在中国境内的营业额合计超过20亿元人民币，并且其中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额均超过4亿元人民币，符合上述两个条件之一需要进行垄断申报。但是，互联网企业在创业和发展期，通常不注重营收或利润，总是采取烧钱模式，通过不断实施补贴和低价战略以图击倒对手。而且，出行平台的营业额并非独占，须与平台司机分享，因此，即使占据了绝对的市场份额，也能回避垄断申报。也因此，滴滴与快的合并后，虽然易到用车向商务部举报其违反《反垄断法》，但监管层并未出手。相对于滴滴和快的合并案，滴滴并购优步中国案更加复杂。应适用“垄断申报”规定的第一个条件规定还是第二个条件规定，适用于优步全球还是优步中国，相信监管层还没有答案。

 

　　培育多元化竞争体系不能停步

 

　　公众之所以关心网约车新政在落实过程中是否会实行价格管制和数量管制，具有市场垄断地位的企业是否会滥用市场支配地位取消补贴、抬高价格，是因为多层次、全方位的竞争格局还没有形成，符合市场规律的价格机制还没有形成。

 

　　维护公共利益，既要强化制度建设，又要培育有利于公共利益的市场体系。制度改进总是源于实际情况的变化，因此，培育多元化竞争体系比制度建设更要先行。出租车和网约车是天然的对手盘，一个总是停留在岸上，一个总是比拼“烧钱”、以低质化的竞争方式在水中游泳，形不成良性的、相互促进的竞争关系，革除传统出租车管理的历史积弊，就总是缺乏动力，解决网约车的潜在隐患，也总是无本可据。从长远看，这种市场形态不利于维护公共利益，也无法降低管理成本。

 

　　建立多元竞争体系，关键不在网约车，而在出租车，其中出租车的经营权改革又在首位。出租车业的牌照寻租、份子钱等痼疾一直饱受批评，既增加了司机和乘客负担，导致出租车业失去竞争主体的属性，无法与网约车展开真正竞争，也搅乱了政商关系。根据此前交通运输部的表态，今后出租车的经营权改革将趋向无偿和有期限使用，以此减轻司机和乘客负担，逐步提高服务质量。在网约车发展如火如荼之时，出租车业改革不能只有一个政策方向和预期愿景，而应像网约车新政一样，通过“开门立法”，出台更具体的改革意见，让出租车业甩掉历史包袱和机制性负担，成为网约车有力的竞争对手，与网约车一道建立良性市场秩序。此外，有条件的出租车企业也应顺应发展趋势，投身于网约车市场，成为避免网约车形成垄断市场的新生力量。

 

　　从长远看，建立多元的、良性的竞争格局，无论是出租车还是网约车，如果具有不同的资质准入标准、不同的价格机制、不同的管理办法，就不能说是站在了平等竞争的平台。因此，出租车业的改革方向，不是让网约车异化为出租车，而是让出租车成为网络化的公交补充者。

 

　　不论出租车和网约车改革还有多少挑战，改革只是开始而非结束。把公众利益列在首位，改革动能才不会耗散，城市管理和出行市场发展才有望平衡，行政和市场的边界才可能划清，共享经济的机遇才能化为现实利益，并反过来成为制度建设的推动者。（京华）