单一来源采购•案例分析
严格单一来源采购使用 各方都有责
作者：冒银飞 发布于：2016-07-25 15:35:21 来源：政府采购信息网
编者按 单一来源采购是只能从唯一供应商处采购、不可预见紧急情况、为保证一致或配套服务从原供应商添购原合同金额10%以内的情形下，采购人向特定唯一的供应商采购的一种政府采购方式。因为单一来源采购是政府采购“公平竞争”原则下的一种“个别”和“极端”的采购方式，因此实践中的使用要求也非常严格，采购人和采购代理机构方面在实施单一来源采购时也是如履薄冰。另外，这种采购方式中供应商的唯一性决定了价格谈判是单一来源采购的关键。那么如何合法使用单一来源采购方式？如何在价格谈判中占据主动地位？本期《政府采购信息报》特推出专题进行探讨。
案例回放
近日，S市A单位欲采购“移动监管系统通讯服务”，经过筛选后，最终确定由当地的B代理采购机构为该项目提供采购代理服务。
在该项目的委托代理协议达成之初，经A单位要求，B采购代理机构对该项目采用了单一来源采购方式，理由是“该项目采购标的性质特殊，移动信号发射基站必须达到10个以上”，并将C公司定为此次单一来源采购的唯一供应商，并在网上发布了单一来源采购公示。
在单一来源采购公示期间，相关供应商提出质疑，认为该项目的采购标的不具有唯一性，尽管己方发射基站的数量未达到10个以上，但发射信号强度大，完全能够满足采购方的采购需求，因此认为这是采购人在招标文件中蓄意设置的限制性条款，于是向政府采购监管部门反映情况。
当地财政部门经审查后，认为相关供应商的异议理由成立，要求采购人变更采购方式。就此，该项目的单一来源采购方式得以终止，并更改为公开招标的采购方式。
但该项目后来的实施也可谓“多磨多难”：在经过了最初的单一来源采购流产后，公开招标也流标，最后经过两轮竞争性谈判，才确定由C公司以68万元的价格竞标成功，最终的成交价比236万元的预算价低了71％！
问题导出
参与该项目的相关专家认为，该项目的采购标的明确、采购流程规范，可为什么采购实施中却一波三折？
事后分析总结发现，其中最重要一个原因就出在了最初采用的单一来源采购方式上。
那么，该项目到底是否符合采用单一来源采购的条件？
相关方在该项目采购实施中的权责又该怎样认定？
案例点评
三方权责分析
采购人--既已委托代理，岂可越权越位？
首先，作为采购人的A单位，可否向B代理采购机构指定项目的采购方式？答案是否定的。
《政府采购法》规定，“应当由采购人与采购代理机构签订委托代理协议，依法确定委托代理的事项，约定双方的权利义务”。《政府采购法》还规定，采购人享有委托权、自行选择权、签订协议权、资格审查权、联合权等，其中“自行选择权”是指政府采购人享有自行选择代理采购机构的权利，以及“根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件”的权利。
本案中，采购人“规定采购方式的行为”显然超出了法律规定的权利范围，对代理机构组织实施采购活动造成了干预，导致此次政府采购行为偏离了正常的轨道。
代理机构--实施代理行为，岂可逢迎失允？
在本案最初的单一来源采购公示中，有一个采购需求较为引人注目，即“移动信号发射基站必须达到10个以上”。那么，这项采购需求是否属于限制性条款？
从相关供应商的质疑内容不难看出，对发射基站规定数量而不是规定工作能力，与采购宗旨显然不吻合，确实属于限制性条款。
既然明显是限制性条款，那代理采购机构为什么还要如此设置呢？
笔者认为，其业务能力缺陷，又无原则地迎合采购方，进而想方设法钻法律空子、打法律擦边球，这是最主要的原因，也应该是问题的根本所在。
采购实践中，如何才能有效避免这种现象发生呢？
笔者认为，一方面要不断强化代理采购机构在整个采购活动组织实施中的地位，保障其法定权责，提高代理采购采购行为的独立性、公正性。
另一方面，要切实发挥政府采购监督部门的监管作用，健全政府采购问责机制，使采购人、采购代理机构在实施采购行为时时刻怀着敬畏事业、敬畏法律的心，真正做到谨慎发标、规范招标、公正定标。
监管部门--依法监管，岂可“以参代管”？
该项目采购活动，以单一来源采购开始，以竞争性谈判结束，最终节支率颇高，采购结果看似圆满，但不能掩盖采购各方各自应当承担的责任，这其中也包括政府采购监督部门的责任。
对于各方具体应当承担多大份额责任，笔者在此无法断言。但笔者认为，采购监管部门在此至少应反思两个问题：其一，单一来源采购方式审批时，有无严格按照《政府采购法》规定的情形来判定？有无发现采购方设置的限制性条款并责令改正？其二，单一来源采购受到质疑并终止后，对此次项目采购活动中出现越权行为的A单位以及失责的B代理采购机构，有无开展实质的问责和追责行动？
如果没有，那政府采购监督部门在此次项目的审批和监督工作中显然是失责的，不仅造成采购活动失败，还影响了健康有序的政府采购环境，损害了政府采购的社会公信力。
单一来源采购可行性分析
本案例中的项目，到底能否采用单一来源采购方式？我们先来看看政府采购法律法规的相关规定。
《政府采购法》规定，符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用单一来源方式采购：①只能从唯一供应商处采购的；②发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；③必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。
本案例中，从相关供应商提出的质疑情况来看，该标的并非只存在唯一的供应商。那么，A单位为什么采用了单一来源采购方式呢？
笔者认为，主要有两个方面的原因：一是，政府采购相关法律法规宣传教育不到位，采购当事人因为不了解相关法律法规，所以才出现了“以非专业指导专业”的情形。二是，采购单位内部监督机制、内控机制、责任追究机制等缺失，要么因为监督机制虚设，权力被无限放大，要么因为违法违规成本较低（即使被发现行政行为有错，改正就是），干脆知法犯法。
案例启示
回顾该案例，留给我们的思考还有很多，譬如，单一来源采购方式是政府采购项目“在不得已情形下才采用的方式”，有一定的弊端和风险，《政府采购法》也因此对单一来源采购作了严格的限制性使用规定，因此实际工作中在确定采用单一来源采购方式时，要慎之又慎，决不能以图省事、时间紧、上级指定等为由，随便选择单一来源的采购方式。
另外，该项目最终以低于预算价71％的价格成交。如此高的节支率，除了项目采购实施方业务专业、谈判经验丰富、采购方案设计合理外，还可能有一种情况，那就是采购方在最初编制项目采购预算时存在失察和失责的情况，所以造成了实际成交价和预算价差距悬殊。
本案例中节支率如此之高究竟是哪种原因？这还有待于当事者深入思考和总结。
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