正确理解“管采分离” 提高政采管理质效
作者：秦志龙 发布于：2016-07-13 09:24:16 来源：政府采购信息网
编者按 关于“管采分离”，早在2009年4月国务院办公厅发布的《关于进一步加强政府采购工作管理的意见》中就已经提到：政府采购需“加强政府采购监督管理与操作执行相分离的体制建设，进一步完善财政部门监督管理和集中采购机构独立操作运行的机制”。可见，“管采分离”是国家和政府对于政府采购工作积极倡导的一项基本、重要的政策要求。在各地多年的实践中，这种制度设计在源头防腐、规范采购行为方面发挥了重要作用。但同时，还存在由于对政策理解不透、没有掌握得当的实施方略，使得“管采分离”的实施效益在一定程度上打了折扣的情况。这篇文章正是针对这一情况而写，希望唤起业内对“管采分离”这一政策制度的运用方法和成效进行重新思考，更好地发挥“管采分离”这一制度设计在促使采购各方厘清职责、协调相辅方面的作用、规范采购活动，更好发挥政府采购服务经济社会发展大局的作用。
政府采购“管采分离”，顾名思义就是政府采购监督管理与操作执行职能相分离：财政部门作为政府采购监督管理部门，履行政府采购的计划、管理与监督职能；政府采购中心作为集中采购机构，负责政府采购计划的实施与执行。
就政府采购工作自身来说，实行“管采分离”有两方面支撑：一是，有法律要求和依据。《政府采购法》第六十条规定：“政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构，不得参与政府采购项目的采购活动。采购代理机构与行政机关不得存在隶属关系或者其他利益关系。”二是，不能让“裁判员”（管理部门）和“运动员”（操作执行部门）隶属于同一管理机构，从制度上消灭滋生腐败的土壤。
笔者以为，政府采购“管采分离”，不能置政府采购的效益和成本于不顾，而为了“分离”而“分离”，将“裁判员”和“运动员”视为绝对相互割裂和对立的两方。
首先从大的方面来说，在同一赛场上，裁判员和运动员是有共同诉求的，即都期盼比赛顺利完成，都期盼比赛结果公平公正。但从具体层面来说，将裁判员与运动员完全隔离，又是不利于比赛公平公正开展的。例如在足球比赛中，让运动员在场上踢，而让裁判员远离足球场进行判罚，显然是不现实的，裁判员必须赛场之中才能切身感知比赛情况，以做出公平合理的判罚标准。
对于政府采购来说也是这样的：操作部门在场上实施政府采购具体操作流程，而监管部门远而望之，一旦出现问题，则匆匆忙忙跑上场，从头至尾了解事情原委，多方调查、咨询论证、核实资料，然后做出处理。这样的“管采分离”，效率高了，还是低了？答案不言自喻。
所以，对于政府采购“管采分离”，不能简单、片面地理解为两者物理和空间上的绝对分离，也不能将实施“管采分离”等同于监管部门和操作部门不能隶属于同一机构来理解。笔者认为，只要为“裁判员”和“运动员”制定好各自的职责、义务和相应的权利，并最终实现良好的管理效益即可，而是否隶属于同一管理机构，并不是问题的关键。
而且我们也可以看到，目前我国正在进行的很多改革举措，恰恰是一种合并类似职能到一个部门的“大部制”改革趋势。例如，把与市场管理有关的工商局、物价局、质监局等等相关职能统一到市场管理局，以避免“九龙治水”，提高管理效率。
所以，对于政府采购的“管采分离”，我们要顺应改革趋势去正确理解，而且要从相对论的角度来理解，否则有些问题会说不通。比如把“采购代理机构”从财政部门转入机关事务管理局，真正从管理角度上解决了“采购代理机构与行政机关不得存在隶属关系”这个法律问题吗？显然没有，因为财政部门是行政机关，而机关事务管理局也属于行政机关。
政府采购是财政预算、支出管理改革的重要内容，预算是采购的“源头”，从“源头”上减少采购项目的寻租机会显得尤为重要。政府采购、预算管理、国库集中收付等职能都是财政的基本功能，他们之间是密不可分，更不能独立推进改革措施。笔者以为，将这些职能进行有机融合，并纳入统一管理才是科学合理的，有利于改变“九龙治水”的现状，有利于提高管理效率。
无论是那个职能、功能，要更好地发挥其作用，制度建设、法律保障是根本，而并不在于隶属于那个部门，隶属关系的设计更应着重于如何发挥各职能部门效能，避免出现多头管理以致部门无以适从、无所作为的局面，而应靠法律和制度使之各司其职、各尽其能。
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