1.定义

 

　　“PPP（Public-Private -Partnership）即政府和社会资本合作模式，是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。”

　　——《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资【2014】2724号，以下简称“发改委2724号文”）

 

　　“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。”

　　——《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金【2014】76号，以下简称“财政部76号文”）

 

　　“政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场作用，提升公共服务供给质量和效率。”

　　——国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发【2015】42号）

 

　　“本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争性方式，依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担关系，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。”

 

　　--《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（发改委、财政部、住建部、交运部、水利部、人行第25号，以下简称“六部委第25号文”）

 

　　2.特征

 

　　● 政府授权、规制和监管

 

　　● 私营部门出资、运营提供服务

 

　　● 公私长期合作

 

　　● 共担风险

 

　　● 提高效率和服务水平

 

　　3.运作模式

 

　　发改委2724号文规定了PPP项目的四种运作模式，即BOT、BOOT 、BOO和委托运营模式。

 

　　财政部76号文中则规定了PPP项目的六种运行模式，分别是：委托运营、管理合同、BOT、BOO、TOT、ROT。其中，委托运营和管理合同这两种运作模式都是不需引进资金，而且都适用于短期的PPP项目。

 

　　例如，管理合同一般都会有一到两年或者两到三年的一个过渡时间，是作为一个中间环节来做的，而委托运营一般不超过八年。

 

　　BOT：建设-运营-移交，属于复建项目。

 

　　BOO：建设－拥有－运营，针对新建项目。

 

　　TOT：转让-运营-移交，对既有项目的操作。

 

　　ROT：改建-运营-移交。

 

　　委托运营：在建或者已经拥有的。

 

　　小结：目前，虽然不同部委对PPP项目的具体运作模式有不同的语言描述，但总体而言，基本都没有超出国家发改委所描述的范畴。

 

　　一是公私合营；二是社会资本要进行投资并提供运营；三是政府要实行监管权利。政府和社会投资人之间针对项目的风险是合理分配和分担的，并且两者之间是一个长期合作的关系。

 

　　二、PPP发展

 

　　1.发展概况

 

　　PPP模式在国内已有20年的实践经验，最初的名称是BOT或TOT，或是采用股权转让的方式。自2004年原建设部《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号，以下简称“126号文”）实施以来，据统计，国内上马了数千个PPP项目，多数是BOT或BT项目，主要集中在供水、供气、供热、公共交通、污水处理和垃圾处理等领域。

 

　　2.本轮PPP

　　在财政部第一批和第二批PPP示范项目里，污水和垃圾处理项目非常多，这与这些行业之前做了非常多的PPP项目有关。

 

　　3.本轮特点

 

　　本轮PPP的特点是项目内容复杂，例如以前只是单个厂子的BOT，如污水处理厂、自来水厂等，都是很简单的项目。按照126号文，其边界条件比较清晰，包含的内容比较简单。但这一轮非常复杂，最近招标的项目，像水环境项目、海绵城市项目等，会涉及自来水处理、污水处理、河道处理、生态修复、绿化等问题，比较复杂，可以说是以前PPP项目的跨越升级版，项目行业广泛，国家相关政策文件较多，规范操作难度大。财政部从2014年至今颁布的文件，常用的至少有六七个。

 

　　4.适用范围

 

　　根据国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号），及六部委第25号文等相关规定，PPP主要适用于能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育等公共服务领域。

 

　　三、法律法规

 

　　1.法律层面

 

　　PPP项目涉及的相关法律有《政府采购法》和《招标投标法》。

 

　　2.法规层面

 

　　上述两部法律的实施条例，即《政府采购法实施条例》、《招标投标法实施条例》

 

　　六部委：《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（发改委、财政部、住建部、交通部、水利部、人行第25号），是针对PPP项目的一个比较权威的规范性文件。

 

　　原建设部：《市政公用事业特许经营管理办法》（2004年）协议示范文本（涉及供水、污水、供热、燃气、垃圾等领域），是针对PPP项目的比较早的一个规范性文件。

 

　　国家发改委：《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号），含通用合同指南相关内容要求。

 

　　财政部：①《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金【2014】113号）（从总纲到项目实施流程，做了全面的规范）

 

　　②《关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》（财金[2015]21号）（重点对从评价到财政承受论证的环节做了规定）

 

　　③《关于印发PPP物有所值评价指引（试行）的通知》（财金[2015]167号）（评价-物有所值）

 

　　④《关于印发政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法的通知》（财库〔2014〕214号），是针对政府采购竞争性磋商采购方式而专门印制的管理办法

 

　　⑤《关于印发政府和社会资本合作项目政府采购管理办法的通知》（财库〔2014〕215号），其中对政府采购的管理办法专门做了通知。

 

　　⑥《关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法的补充通知》（财库〔2015〕124号），对竞争性采购做了补充通知。在竞争性采购里，原本要求三家才可以启动磋商程度，而财库124号文规定两家也可以磋商。

 

　　财政部做了一个PPP项目合同指南，2015年颁发124号文，除了财政部、发改委、六部委等发文，其他各行业各部门都有推进PPP的文件，行业也涉及很多，如市政公路、水利、水污染防治、收费公路、公租房、交通、地下综合管廊、停车场、医疗、养老等，这些项目都有专门单项文件支撑，但具体操作还是按照财政部113号文来执行。

 

　　⑦《PPP项目合同指南》（财金〔2014〕156号），是对PPP项目合同订立环节的指导性文件。