通过合同促进绿色采购

 

　　订立支持绿色采购的条款

 

　　按照法律规定，授予合同的权力属于各行政机构的最高行政长官。美国联邦政府采购合同的特点体现在两个方面：一是，对于联邦采购中绿色采购等政策功能的要求，最后都会以合同条款的形式得到落实；二是，联邦政府采购高度重视合同的履行。

 

　　美国颁布和出台了一系列法律法规，以特定方式和程序进行政府采购并严格管理政府采购合同。例如，当有利于公共利益时，美国政府有权单方面修改或终止政府采购合同。在美国联邦政府采购中，监督合同履行以及解除合同的权力赋予合同官。

 

　　同时，联邦政府也对行使公共利益条款的程序和损害补偿的救济程序做了详细规定，避免权力滥用。政府单方面终止合同包括供应商违约终止和政府便利终止两种情形。不同情形下，合同条款对于赔偿供应商的原则和程序都有不同的规定。

 

　　合同官可以在合同条款中要求供应商披露指定某些产品环境影响的信息。如根据《1986年应急规划和社区知情权法》和《1990年污染防治法》，供应商应填写关于有毒化学品的表格。

 

　　合同官还可以在特定的服务或施工合同中加入提供或使用指定产品的条款。如《2002年农业安全和农村投资法》要求行政机构使用特定合同条款，其中要求供应商保证提供的是指定产品。投标人通过在投标文件中签字确认，保证合同履行交付产品是指定目录中的生物基产品，且符合适用的规范或其他合同要求。

 

　　引导不确定交付数量合同供应商绿色生产

 

　　当前，美国实行集中与分散相结合的采购模式。各联邦机构可实行集中采购、部门采购和委托采购。因为法律规定，不允许合同官之外的机构或个人以政府名义签署合同。所以，采购部门要么自行采购，要么委托集中采购机构或其他政府部门采购。目前联邦政府只有两个集中采购机构，即负责国防采购的国防后勤局和负责民用采购的联邦服务总署（GSA）。

 

　　《联邦财产与行政服务法》赋予GSA政府采购的权力，有权为几乎所有非国防政府部门执行采购任务。GSA在参与绿色政府采购政策研究、推动绿色采购实践，特别是推广不确定交付数量合同采购绿色产品和服务方面发挥了重要作用。

 

　　由于GSA每年巨大的采购量，使之对供应商绿色产品生产带来正向影响。GSA有权对供应商在一定程度上做专门减少环境影响的设计以及方便循环使用等方面的评估，以此对不确定交付数量合同的供货商的生产方式进行积极引导，使得越来越多的产品变得更加环保。

 

　　绿色采购绩效难评估

 

　　无论对于政府还是非政府的绿色采购行动，如何评价现有行动的实施状况是非常重要的。而评价指标的复杂性、评价标准的多样性以及评价主体的多元性导致绿色政府采购行动的绩效评估工作十分困难，具体有四方面原因：一是项目的时间跨度问题，如环境项目是持久的，绿色采购行动在很多年后才会生效。其中涉及的政治问题是，负责制定政策的人往往时间不够，如果要获得成功，就必须迅速拿出成果。二是许多行动的成果交叉、叠加，很难单独区分和评估。三是评估需要在价值体系中为各种结果赋值，然而价值体系往往是随时间而变化的。四是评估是在政治环境中完成的，行动评估会受到历史和参与者的影响，技术专家和政治家的结论可能会截然相反。

 

　　即便单从经济学角度评估成本和收益，也是比较困难的。主要挑战是如何确定产品在减少环境影响的同时，在保持或提高成本效益和性能方面也是成功的。当前没有一种方法来检验一个或一组行动在多大程度上实现了预期的政策目标。

 

　　一些机构曾对涉及联邦绿色采购优惠的项目进行了研究。如环保署对“能源之星”的研究和绿色电器委员会对EPEAT的研究。但缺乏更广泛的、独立的关于是否满足更广泛的政策目标的评估。而这样的评估，有助于国会决定这些项目是否应该修改、扩大或替换。

 

　　一些可以用来评估绿色采购影响的工具，但基本都集中在计划阶段而不是绩效评估方面。

 

　　针对单一因素行动，如增加可回收含量的行动，可能比较容易测量。其他的行动，如那些使用复杂的标识标准，则要困难得多。例如，在2001年，政府问责办公室（GAO）发现，联邦机构无法实现联邦法律所要求的跟踪含循环成分的产品的采购。

 

　　目前在绿色采购行动中使用的跟踪机构绩效方法，包括环境记分卡和向国会报告，主要关注过程，而不是结果。他们会检查机构是否有绿色采购政策和项目，而不是定量考核这些政策和项目的结果。同时，在一定程度上，报告要求是分散的，它可能给国会的评估带来难度，难以评价机构在多大程度上完成了一体化的绿色采购活动，以及在产品和服务的生命周期内各种绿色因素及其相互作用。

 

　　政府部门的环境管理系统（EMS）可以提供一个集成的绩效跟踪和评估机制，但前提是政府部门收集到相关采购全生命周期的数据，包括采购量、使用寿命及报废的管理。管理和预算办公室指导机构在采购计划阶段考虑全生命周期成本，但在何种程度上为EMS收集信息并用于这一目的才能保证有效性尚不清楚。根据2009年对政府和非政府组织的调查显示，只有20%有绿色采购行动的组织量化了其行动的影响。

 

　　绿色电子委员会一直试图通过要求EPEAT用户报告所标识产品的销售额来改善评估。委员会利用这些数据，与标记的产品都必须符合的标准结合，估计在产品生命周期内有毒材料、固体废物和能源使用的减少。然而，这些数字只是估计值，未被验证。

 

　　2001年，美国国家政府采购机构所（NIGP）在美国和加拿大调查联邦和非联邦政府机关的绿色采购。该研究所发现，1/3的市政府部门和1/5的非联邦机构中有绿色采购项目，但只有不到1/20的联邦机构有绿色采购项目。大约2/3的机构能识别出能源之星标签，但将能源列为优先考虑的人则只有1/5。约5%的机构建立了目标，但少于20%的人见过这些目标。主要障碍是：缺乏意识、采购目标的冲突、采购决策的分权以及缺乏指导。

 

　　2009年对公共和私营部门组织的调查表明，各种行动大幅增加，但绩效不一定提高。约3/4的被调查者报告在2009年具有绿色采购政策，比以前的数字要高得多，但这些政策只影响了不到1/5的采购预算。（本文节选自赵勇所著《从美国联邦政府绿色采购制度看美国国家治理》）