《条例》有关规定  需求编制五项基本要求

 

　　采购人是采购项目中采购标的的最终使用者或管理者，通过政府采购途径采购的产品是否满足采购人的需求，能否最大限度地发挥作用和效益？这是目前社会普遍关注的焦点。

 

　　为切实确立采购人在采购活动中的主体责任地位，《政府采购法实施条例》（以下简称《条例》）第15条规定：“采购人、采购代理机构应当根据政府采购政策、采购预算、采购需求编制采购文件。采购需求应当符合法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求。政府向社会公众提供的公共服务项目，应当就确定采购需求征求社会公众的意见。除因技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求外，采购需求应当完整、明确。必要时，应当就确定采购需求征求相关供应商、专家的意见。”

 

　　《条例》的此项规定，明确了五层意思，一是采购人或采购人委托的采购代理机构是编制采购需求的主体，负责制定采购需求和编制政府采购文件，否则就是不作为行为，如果购买的采购标的不能满足要求，则应负第一责任。

 

　　二是采购需求的制定应当符合法律法规的要求，这是采购需求制定的前提。法律法规的要求包括明令禁止的和国家的强制性标准等。

 

　　三是采购需求应符合政府采购的政策功能要求。政府采购的政策功能要求主要包括：节能环保、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展、支持自主创新等。

 

　　四是采购需求应当完整、明确，不能模棱两可。

 

　　五是在需求制定上，应处理好采购成本与使用成本、经济效益与社会效益的关系。（宋军）

 

　　如何规避排他性  预公示+专家论证

 

　　倾向性是采购需求编制过程中最容易出现的问题之一，也是后期引发质疑投诉的重灾区。如何才能避免倾向性采购需求呢？从各地实践来看，主要有两个有效手段，即预公示制度和专家论证制度。

 

　　采购需求预公示：这是目前许多地方的做法，尤其是在政府信息公开力度不断加大的背景下，采购需求的提前公开制度也受到各方赞成，此举使政府采购项目的公示环节向前延伸，即在采购文件正式公示前，单位的采购需求已向社会进行预公示。这种做法将带来三方面的积极效应：一是有利于严把需求审核关，使最终的采购标的切实贴合采购人的使用和管理需求，实现物有所值；二是有利于筛查和排除倾向性条款，通过相关潜在投标人的意见建议，不断优化修正采购需求，使之更为客观、合理，避免后期的质疑投诉；三是有利于加大政府采购信息公开力度，进一步提升政府采购的社会公信力。

 

　　专家论证：目前，业内很多人士都认为政府采购评审专家的作用不应仅限于评标一个环节，政府采购对专家的管理使用还远未达到最佳效应。在2015年财政部举办的政府采购评审专家培训班上，也提出要研究改进评审专家管理，探索发挥专家作用的有效形式。

 

　　就目前来看，充分、有效发挥评审专家作用最直接的做法，就是将专家的作用前移和后延。后延，必然是项目后期合同签订中各种事项的协商，以及履约验收时的把关；而向前移，无疑就是要专家参与到项目实施可行性论证、需求论证等工作中来。对于采购需求确定环节来说，就是要充分听取专家意见，多方咨询征求，从专业性、客观性、合理性角度排查采购需求各项条款，以使采购需求臻于完善。

 

　　就各地专家需求论证的实践来看，不同地区有不同的做法，有的是采购人确定需求时直接向专家进行咨询，有的是集中采购机构相关人员提供采购人咨询服务，还有的是集中采购机构帮助采购人，请在日常评标过程中留意到的相关行业专家进行咨询论证。

 

　　服务采购需求编制

 

　　明确服务项目三大类别

 

　　政府采购服务项目可谓名目繁多、千差万别，以至于在对“服务”概念进行界定时，只能用“指除货物和工程以外的其他政府采购对象”和“政府采购所称服务，包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务”。

 

　　按财政部印发的《政府采购品目分类目录》（财库〔2013〕189号）分类，服务类共有24个大类、约140个小类，仅科学研究与实验开发就有40多个品目。依据财政部《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》（财库〔2014〕37号）的精神，将服务类分为三大类，第一类为保障政府部门自身正常运转需要向社会购买的服务，如公文印刷、物业管理、公车租赁、系统维护等。第二类为政府部门为履行宏观调控、市场监管等职能需要向社会购买的服务，如法规政策、发展规划、标准制定的前期研究和后期宣传、法律咨询等。第三类为增加国民福利、受益对象特定，政府向社会公众提供的公共服务，包括以物为对象的公共服务，如公共设施管理服务、环境服务、专业技术服务等；以人为对象的公共服务，如教育、医疗卫生和社会服务等。

 

　　服务类项目的多样性与差异性，决定了服务类项目采购需求制定的复杂性。由于服务类项目具有无形化、不可储存性及传导性的特点，使得有些服务类项目的采购需求无法用准确的语言来描述，也就是无法用具体的数字来要求，只能用模糊语言进行描述，这无疑增加了采购需求制定的难度。（宋军）

 

　　认清服务采购需求的两方面性质

 

　　但无论服务类项目如何千差万别，其采购需求都脱不了两个方面，这是由“服务”的本质所决定的，一个是共性的方面，另一个是个性的方面。

 

　　共性的方面主要为商务需求。商务需求包括：项目服务期限、项目进度安排、付款方式、验收要求、售后服务要求、培训等。

 

　　个性方面为采购项目的需求内容，这个需求是有别于其他同类服务项目的个性化要求。

 

　　鉴于服务类项目的特殊性，要想将服务类项目的采购需求建立成标准化的模式是有一定的难度的。即使相对统一，也只能按财政部《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》的精神分为三大类，即保障自身运转的服务、政府购买的宏观调控和市场监管等服务和政府提供的公共服务。（宋军）

 

　　摸准不同服务项目的个性化需求

 

　　①保障自身运转的服务：政府保障自身运转的服务，其服务对象是政府自己。按财政部归纳的服务类型来看，许多都是过去“大而全、小而全”所形成的“大政府”，后又通过改革剥离出来并推向社会的服务行业。所以，对于此类服务需求的制定，可以直接用客观的语言来描述。需要达到什么目标（目的）就直接表达，描述文字必须言简意赅、直截了当，便于供应商响应，也利于检查与验收。

 

　　②政府购买的宏观调控和市场监管服务：政府购买的宏观调控和市场监管等方面的服务，具有知识性、非物质等特性，特别是有些服务短期内无法评价，而且涉及面广、影响力大。对于此类服务项目采购需求的制定，只能具体情况具体分析，没有专门、统一的模式可借鉴。

 

　　③政府提供的公共服务：政府购买的为公众提供的服务，其受益者是特定的公众人群，他们的体验是对公共服务质量最好的评价。因此，对于此类服务的需求制定，主要以满意度、合格率、覆盖面、通过率、赞成率、达标率、响应时间、反映速度等来表述，每一项都设定一定的分值，便于考核。（宋军）