新形势下如何规范分散采购（上）
厘清内涵实质 明晰问题难点
作者： 发布于：2016-02-29 13:13:25 来源：政府采购信息网
编者按 在国际上，分散采购是某些发达国家政府采购的主要形式；在我国，《政府采购法》规定“政府采购实行集中采购与分散采购相结合”，即集中采购和分散采购都属于该法的调整范畴。但实践中，因分散采购在政府采购中所占比例远不及集中采购，因此业界对这种采购模式的关注和重视程度远不够，致使分散采购中的一些问题长期存在，如采购随意性大、操作不规范、监管不到位等，这在很大程度上影响了政府采购的社会公信力。加之随着集中采购目录的进一步“瘦身”，分散采购的“阵地”越来越大，采购规模也将越来越大，使得进一步规范分散采购变得愈加必要和急迫。那么，新形势下究竟该如何规范分散采购？分散采购在实施中应遵循哪些程序，有哪些风险点及如何防范？本期我们就来探讨这些问题。
实质 标准以上目录以外 采购人可自行采购
《政府采购法实施条例》对“分散采购”的注释为：分散采购是指采购人将采购限额标准以上的未列入集中采购目录的项目自行采购或委托采购代理机构代理采购的行为。对于分散采购的实质，个人理解如下。
一是，分散采购和集中采购一样，同属于政府采购的一种组织形式和管理模式，具有同等法律效益的调整内涵。
二是，分散采购范围明确，即凡是“本级采购目录公布的采购限额标准以上的，又没有列入本级集中采购目录内具体标明的项目”，都属于分散采购管理的范畴。
三是，分散采购的主体是采购人，包括责任主体或实施主体。
四是，采购人可以自行组织采购或委托给采购代理机构代理采购。
五是，分散采购中的自行采购并非是无约束、无规矩的采购，其采购活动也必须按照《政府采购法》规定的采购方式、采购程序进行。
六是，分散采购也必须实现政府采购的政策功能。
七是，分散采购也应按《政府采购法》及其实施条例的要求，向监管部门报备和进行合同备案。
八是，采购人对分散采购也应该进行绩效评价。
九是，政府采购监管部门也应对分散采购进行监督检查。
关于对分散采购中“自行采购或委托采购代理机构代理采购”的“或”字的理解，这个“或”是“选择”意识。这与《〈政府采购法实施条例〉释义》中对“集中采购”的解释是有区别的，“未设立部门集中采购机构的，具备自己组织开展采购条件的，可以自己组织开展采购，不具备自己组织开展采购条件的，也可委托采购代理机构代为采购”，在这里不是“选择”关系，是有“条件”的因果关系。分散采购是“自行”组织，而集中采购是“自己”组织。（宋军）
利弊 突出个性需求 规模效益难显
分散采购相对于集中采购而言，它主要是解决采购人的急需、小额、特殊要求及专用产品（项目）的采购问题，所以实施分散采购有利有弊。
利：一是能满足采购人特殊需求；二是采购人能随时适应市场变化，购买急需、个性化产品；三是能充分发挥采购人主观能动性，强化采购主体责任；四是采购人对市场反映及时，与供应商建立相对稳定的供应关系，在一定程度上有价格优势。
弊：一是不能形成规模优势，难以发挥政府采购政策功能；二是重复采购多，浪费行政效能；三是多为零星采购，难以获得批量采购的价格优惠；四是采购主体较多，权力分散，难以有效监管，易产生舞弊现象。（宋军）
程序 依法有序完成十个步聚
一是采购项目可行性研究。对于大型分散采购项目，采购人应进行可行性研究，防止“拍脑袋”项目出现。
二是按政府采购集中采购目录和限额标准编制政府采购预算。无论是集中采购项目还是分散采购项目，都应编制政府采购预算。有些采购项目在编制预算之后，还应进行财政投资评审，然后再纳入政府采购预算，最后同部门预算一起上报。
三是编制采购项目实施计划。采购人依据政府采购集中采购目录和限额标准确定采购项目的采购方式，同时编制采购项目实施计划，然后向同级政府采购监管部门报备。
四是按照实施计划确定的采购方式，自行组织采购活动，或者委托给采购代理机构代理采购。
在分散采购过程中，应当采用招标方式采购的，采购人因特殊情况确需采用非招标方式采购的，或者有需要执行政府采购政策功能的，应当在采购活动开始前获得设区的市、州以上人民政府政府采购监督管理部门或者政府有关部门的批准。
分散采购在供应商的条件设定上也必须按《政府采购法》的要求进行，不可放宽要求。
委托代理机构代理采购的，采购人应在规定的时间内对采购结果进行确认。此外，还要对参与评审的评审专家进行评价，并将评价结果报政府采购评审专家库管理机构。
五是确定中标供应商后在法律规定的时限内与中标供应商签订政府采购合同，同时在签订合同之日起7个工作日内，将合同副本报同级政府采购监管部门备案。
六是按采购文件和合同的约定对采购项目进行验收，并出具验收报告。采购人也可邀请国家认可的质量检测机构参加验收工作。
七是按合同约定，通过国库集中支付将采购资金直接支付供应商。
八是对采购项目进行绩效评价。
九是将采购项目资料按档案管理有规定集中归档。分散采购文件档案的保存期也为采购结束之日起至少保存15年。
十是将采购信息纳入本部门或本单位的政府采购信息资源库。（宋军）
问题 采购四方都要从自身工作出发找原因
1.采购人的主体责任落实不到位
因分散采购的品目通常较为丰富，具有需求复杂多变的特点，特别是近年来政府大力推动的政府购买服务等创新型项目，对采购人在政府采购活动中的主体责任提出了更高、更明确的要求。
在采购过程中，采购人往往会走上几个偏锋：一是放弃主体责任，由采购代理机构包办本应由自己亲自完成的采购文件编制工作；二是无约束地放大采购自由裁量权，将倾向性、岐视性等一些不合理采购需求强行编入采购文件；三是部分采购人对采购项目最终的履约验收没有尽到应有的职责。
2.代理机构操作不规范
分散采购因其自身特点，致使采购人和采购代理机构在采购实施中具有更大的自由裁量空间。由于代理机构的逐利属性，一方面因为采购人掌握了选择代理机构的权力，在同业竞争的压力下（如江苏省苏州市现注册在案的社会中介代理机构有90多家），很难拒绝采购人的不合法、不合理需求；另一方面，作为市场主体的代理机构，其自身也有逐利天性，会因追求利益最大化而在编制采购文件时加入不合理条款。
3．供应商的供给侧转型升级缺乏动力
一是由于分散采购规模小、灵活分散的特点，不能保证质优价廉的产品全部入选，使供应商的供给侧创新升级缺乏内在动力；二是政府购买服务等创新需求的出现，使供应商的供给侧经常出现不足。投入到通过具有政府采购代理资质的中介机构进行操作。
4.监督管理不够全面深入
在政府采购由“程序型”向“结果型”导向转变的过程中，如何加强对分散采购的“事中”和“事后”监管，这是监管部门实际工作中面临的重大课题。在法治中国建设和依法行政的大背景下，政府采购监管部门的监管工作要做到全面、深入、不缺位，在分散采购活动中发挥应有的作用。
（陈正平 谢伟）
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