某采购人委托一社会采购代理机构，公开招标采购一批货物。在该项目开标现场的唱标环节，主持人发现A供应商投标文件中用于装《开标一览表》的封袋是空的,里面什么也没有。

 

　　对于这种情况，代理机构工作人员在与评委商量后，现场征求其他投标供应商的意见，看能否打开A供应商的投标文件，并以其投标文件中的投标报价为准允许其进入评标环节。

 

　　对此，在场的投标供应商都表示同意，政府采购监管部门代表对此也未提出异议。于是开标继续进行，A供应商进入评审环节。并且，评审结果出来后，A供应商被推荐为了第一中标候选供应商。

 

　　中标公示期，参与该项目投标的B供应商提出质疑称：采购过程不规范，A供应商的投标文件袋中没有《开标一览表》，应视为无效投标，A供应商的第一中标候选资格应取消。

 

　　对此，代理机构称，允许A供应商继续参与评标，是现场所有投标供应商同意的，并且评标现场的评标委员会没有异议，监管部门代表也未反对，所以B供应商的质疑理由不充分。

 

　　B供应商不服，向当地政府采购监管部门提起投诉。监管部门认为B供应商的诉求在理，并作出该项目废标、撤消A供应商第一中标候选资格的处理决定。

 

　　对此，A供应商也认为，同意其继续进入下一步的评标环节，是现场采购各方都无异议的，因此不服处理决定，致使该项目迟迟没有结果。

 

　　案例分析

 

　　1.开标活动应由招标采购单位主持。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第三十九条、第四十四条分别规定：“开标由招标采购单位主持”、“评标工作由招标采购单位负责组织”。作为开标活动主持者的代理机构，在遇到非正常情况时，首先应想到法规，应以法规为准绳，而不是征求他人的意见。

 

　　2.《开标一览表》单独密封有其必要性。虽然我国政府采购法规未明文规定《开标一览表》要与其他投标文件分别独立密封包装，也未明文规定开标时必须从密封袋中拿出《投标报价一览表》，否则投标无效。但《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第四十一条也规定：“开标时，投标文件中《开标一览表》内容与投标文件中明细表不一致的，以《开标一览表》为准。”此规定有两层意思：一是《开标一览表》与投标文件中的明细表是分开放的，这也是为密封评标作准备的；二是开标是以《开标一览表》为基准的。

 

　　如果招标文件有明确约定的，如要求《开标一览表》与其他投标文件分开密封包装，然后再包装成一个整体。开标时请公证人员开标，并对符合性文件进行编号。评审专家在符合性检查和技术项评审时，并不知道评的是哪个供应商的投标文件。A供应商投标文件中的单独包装中没有《开标一览表》，依据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十六条第二款，“未按照招标文件规定要求密封、签署、盖章的，应当在资格性、符合性检查时按无效投标处理。”

 

　　案例中，即便招标文件没有明确约定投标供应商要单独密封包装《开标一览表》，而A供应商的也是一个空的密封袋，说明A供应商按约定俗成或惯例做法知晓要单独密封《开标一览表》，同时也说明这个项目的团队工作是够不严谨的。如果不把A供应商的投标文件作无效标处理，在采用综合评分法评标时，也应作相应分值的扣除。但按照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第四十一条规定，该投标也应按无效投标处理。

 

　　3.供应商的口头承诺无效。虽然在法律上口头承诺是有效的，如即时清结合同；有些口头承诺在有证人证明的情况下也是有效的，也可以要求口头承诺者履约。但关键要看前提是什么人、什么事、在什么情形下的口头承诺。A供应商没有《开标一览表》，征求意见时，现场所有供应商都口头同意，但并未承诺不提出质疑。进一步说，现场供应商的代表是否是法定代表人或其授权人也是个问题。所以，这种口头承诺，更准确的说法是“口头承应”，是无效的。首先，主持人的行为本身就是一个违法行为（将本应作无效投标文件处理的投标文件征求意见继续评审），接下来供应商的口头承诺也是违法的，所以事后B供应商的质疑行为是无可厚非的。

 

　　4.评标委员会有权决定A供应商是否进入评标环节。在该案中，评标委员会是不作为的。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第四十四条规定，“具体评标事务由招标采购单位依法组建的评标委员会负责”，即“审查投标文件是否符合招标文件要求，并作出评价”。所以，关于A供应商的投标文件是否符合招标文件要求，是否可以继续参与评审，应由评标委员会决定，而不是征求供应商和现场监管部门代表的意见。

 

　　案例启示

 

　　政府采购监管部门要依法现场监督。关于监管部门要不要对政府采购评标（评审）活动现场进行监督的问题，我国政府采购法规只有《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第三十八条有明确规定：“财政部门及有关部门可以视情况到现场监督开标活动。”而《政府采购法》及其实施条例和《政府采购非招标采购方式管理方法》等法律法规都没有关于“现场监督”的规定。而这里仅指的是“开标活动”，而“评标活动”是否可进行现场监督，法规没有规定（《政府采购货物和服务招标投标管理办法》对“开标”和“评标”是分别规定的）。关于《政府采购法》及其实施条例涉及“政府采购监督部门监督检查”条文的理解，《〈政府采购法实施条例〉释义》对此解释为：“对政府采购活动进行检查是各级人民政府财政部门的法定职责。”根据《政府采购法》及其实施条例的规定，财政部门有权对任何政府采购项目的采购活动进行检查。所以，“政府采购的监督检查”落脚点是“检查”，而非现场监督。按照“法无授权不可为”的理念，个人认为监管部门只能对采用招标方式的货物和服务采购项目的“开标活动”进行现场监督，而其“评审活动”和非招标采购方式所进行的采购活动都不派人现场监督。

 

　　应构建政府采购评标模式，规范各当事人行为。在评标（包括非招标采购方式的评审）活动中，按照有关规定，评标活动现场有组织者、供应商代表、采购人代表、监管部门代表、评审专家等人员，有些采购活动还请公证部门的人员参与。其人员具体又分为组织者，即代理机构工作人员，又包括主持人、记录员、资料保管人员、服务人员等；供应商代表包括法定代表人或授权代表、项目负责人、技术人员等（一般限定三人）；采购人代表包括采购人项目使用或管理者、纪检监察的负责人；监管部门包括财政部门、公共交易平台（或中心）管理部门，有些地方也有特聘的人大、政协、新闻媒体等；评标委员会分为采购人代表、技术类专家、经济类专家、法律类专家、评标委员会组长等。这些人参与和监督开标、评审活动，其各自的角色和职责是什么，目前没有统一的规定和模式。因此，需要构建评标模式来规范开标、评审活动各当事人及参与人的行为，防止评审活动中出现越权越位、不作为、乱作为等现象。

 

　　代理机构从业人员素质有待提高。对于代理机构的准入，我国采取的是登记备案制。由于政府采购专业人员培训未形成系列化、规范化，加之各类学校也未开设政府采购专业，政府采购从业人员只是经过短期培训就上岗，所以从业人员的专业素质和综合素质亟待提高。

 

　　评审专家责任心有待加强。在政府采购活动中，一方面评审专家太少，另一方面评审专家的责任心也有待提高。本案中，评审专家存在的问题有两方面：一是不了解自己的责任，二是不愿承担责任。仅凭道德和自我约束是无法提高评审专家责任感的，因为采购项目与评审专家没有直接关系。唯一可行的办法，是将评审专家的评标表现与评审专家的职称评定挂勾，如此方可起到一定的约束作用。

 

　　因代理机构原因致使项目未按期完成该如何处理。本案中，项目本可预期完成，但因代理机构过错而迟迟未能完成，采购效益与效率以及政府采购的声誉均受到影响。对此，采购人是否可提出索赔？监管部门是否可进行处罚？

 

　　政府采购活动要以书面形式为准。《合同法》虽规定口头合同也合法，但《政府采购法》明确规定，“政府采购合同应当采用书面形式。”所以政府采购活动中一切合同都应以书面形式为准。在合同签订过程中，只有法定代表人和其授权的委托人所签订的合同才有效。所以，供应商的非法定代表人和其授权的委托人的口头承诺自然也就无效了。