深化理论研究 加强人才储备培养

　　怎么看待近年社会反响比较大的“天价采购”、“专家不专”等问题？

 

　　莫劲松：我国政府采购经过十多年的探索，已初步形成了一套机制，对国家经济和社会发展政策目标的实现起到了助推作用。但是，政府采购机制的运行仍然存在一些亟待解决的问题，如近年社会反响比较大的“天价采购”、“专家不专”等问题。这些问题并非孤立存在的，都与社会环境和现实制度相关。一段时间以来，在一些政府采购年度总结报告中，主要体现的是采购规模和资金节支率，似乎节约财政资金成了政府采购的唯一目的，而法规的要求从高度和广度上都是更加宽泛的，还应该看到实施政府采购对社会各方面管理的推动，以及对各行业产业链的撬动效应。

 

　　同时在国际方面，随着GPA谈判的深入，我国政府采购必将融入全球经济体系。政府采购机制的运行，已经成为牵涉到法律、财政、国民经济计划、管理结构治理、项目管理、评价等方方面面的领域，是众多现代科学，尤其是管理科学的交叉与汇聚领域，应该从学术体系层面更深一步开展这个领域的研究，重视设立相应的院系专业，培养专业的政府采购方面的人才，以应对政府采购机制的发展完善与改革。

 

　　建立专家履职评价和晋级机制

　　对于“专家不专”的问题，该如何理解？

 

　　莫劲松：我国政府采购评审专家的产生，是针对其在某个领域的专业资历来衡量的。开展政府采购评审工作，不完全是一个技术层面的问题，评审专家至少应该具备三个方面的知识，即评价知识、管理知识及其在技术领域的积累。评价知识，让评审专家能够应用评价准则，（包括法律法规）公平公正客观地对项目方案进行评审；管理知识，会涉及投标供应商组织资源、以一定效率来履约并有效应对异常状况的机制；对于产品有技术性要求的采购项目，当以技术知识评价供应商的技术资源与保障方案。这三个方面的知识构成了评审专家的基础知识架构。

 

　　显而易见，政府采购对评审专家的要求是比较高的，因此实践中难免出现“专家不专”的现象。如何解决这个问题？个人认为，一是改变评审现场专家的组成；二是建立评审专家的晋级机制，如知识架构培训、见习评审、正式评审等。

 

　　关于采购文件的合法性，技术型专家尤其应该关注到评价方面的专业性问题。《政府采购法实施条例》第三十四条规定，“招标文件中没有规定的评标标准不得作为评审依据”。有评审专家据此认为评审只能按照招标文件规定开展。但《政府采购法实施条例》第四十一条还规定了“采购文件内容违反国家强制性规定的……应当停止评审并向采购人或采购代理机构说明情况”。显然，评审专家判断采购文件是否违法，也就必然存在对采购文件作评价的过程。从评价学机理来看，法律赋予了政府采购评审专家对采购文件作评价的职责，虽然作为规范性文件的采购文件一经公布，即具备法律效力，但其产生形成过程远不如法律法规的产生形成过程来得严密与规范，所以其法力效力是低于国家法律法规的。国际惯例亦是如此，在类似评审活动中，也会对这样的规范性文件开展评审，评审其对适用法律法规的适宜性、充分性和有效性。

 

　　政府采购评审是一个特殊过程。特殊过程在现代管理科学的“过程方式”理论中，是难于有效实施控制的过程（需要通过过程能力来确认）。事实上，政府采购的评审，涉及采购文件是否合法、投标供应商的响应方案是否满足采购人的需求、专家的评审意见是否公平公正和客观等。一旦判断评价上有误，错误地推荐了中标供应商，往往也只有在履约后才知道，评审过程的特殊性由此可见。

 

　　因此，政府采购管理部门应集中资源，完善政府采购的评审过程运行机制，如完善评审专家的（专业）知识结构与评价能力提升等。尽管各级政府部门也出台了有关对评审专家参与评审的管理规定，《政府采购法实施条例》也对评审专家的法律责任与处罚作了明确的规定，而且不少地方的政府采购监管机构也建立了对评审专家的履职评价机制，但缺乏现代管理科学的支撑，其管理与评价方法较为原始、粗放，对政府采购管理起到的促进作用较为有限。比如有采购代理机构仅仅通过一次评审会就对专家的专业层面开展“评价”，这是很不合理的。集中采购机构或是社会采购代理机构，都难以胜任对人才的专业性开展评价。还有的监管机构，一旦接到采购代理机构的投诉，在自身缺乏法律支撑的情况下，对专家进行“约谈”，并暂停其参与采购评审工作，给评审专家以独立身份参与政府采购评审工作造成较大的压力。

 

　　专家作用前置 避免歧视条款

　　如何对待采购文件中出现的差别待遇或歧视待遇条款？

 

　　莫劲松：在政府采购活动中，采购文件经常将一些已经明令取缔的行业资质、国外认证、类似案例业绩以及本地事先设置经营机构等，作为对供应商能否参与投标的限制性条款或者进行加分，这严重违背了《政府采购法》及其实施条例。

 

　　以物业管理服务为例，采购文件就时常以“类似行政办公楼物业管理业绩”或“自备中型保洁车辆”等来限制供应商公平参与竞争。专家有担忧，如果这类条款被认定为歧视条款，也究竟应该怎么来比较投标方案的优劣呢？其实，比较的权重应该在供应商的投标方案方面。事实上，这些年来服务类采购项目的商务分值就远低于投标方案分值。受专业面的限制，有专家确实难以完整掌握对投标方案的比较评价。如甲方案在策划公共场所服务人员的职责时，设置了现场发生紧急情况时现场服务人员应担负起救援疏导的职责，这样就比对公共服务场所服务人员未规定这项职责的乙方案要优秀。如此一来，有效减少了突发紧急情况时现场工作人员首先逃生、造成更大人员伤亡与财产损失情况的发生。

 

　　近日，政府部门调查了某省2014年药品集中采购（第一批）实施方案和2014年普通大输液集中采购方案的经济技术标评审项目中，专门针对本地企业设定“省应急储备定点品种”、“返乡投资新建药品生产企业”、“省级政府技术创新综合试点企业”等加分项目，外地企业无法获得此类加分。这就是一起限制外省企业同本省企业的公平竞争的案例。

 

　　此类问题的存在，除要考虑采购人的原因外，也与评审专家不无关系。有些评审专家偏向纯技术型，不熟悉政府采购的法律法规，面对招标代理机构的辩解，多以妥协处置。这就是目前在社会招标代理机构组织的政府采购项目中，较多存在对供应商投标设置不合理技术条件、甚至区别和歧视对待的原因。

 

　　财政部门已经在考虑将评审专家作用前置的改革，即在采购人制定采购需求、编制采购文件的时候，就引入评审专家开展采购策划的咨询。如此，采购文件将采购需求更加详细、明确的呈现，才会使得供应商投标方案对需求的响应更加精准，评审也才会更加科学合理。

 

　　独立评审 保障合法权益

　　如何看待专家的职责和权益问题？

 

　　莫劲松：十八届五中全会提出了六个坚持，其中就有坚持依法治国。政府采购制度的运行，本身就是一项法律性极强的工作。评审专家本身也必须依据公平、公正和客观的原则来开展评审工作。而评审的准则是什么？是法律法规和采购需求。法律法规是一个开放和公平竞争市场运行的准则，是参与市场竞争的任何主体都必须遵守的；采购需求是采购项目实现的个性化要求，其必须与法律法规相协调。

 

　　评审专家是以独立身份参与政府采购评审的，这个独立身份体现了法律的公正、客观与权威性，即评审专家既不是采购人的代表，也不是投标供应商的代表，既不能损害采购人的利益，也不能损害投标供应商的利益。专家从事和参与评审工作，应对自己的评审结论负法律责任。

 

　　另外，评审专家是一个特殊群体，一般都处于中老年时段，且在岗的专家一般都担负着重要的课题任务或项目管理。重视专家的合理报酬，是对专家劳动付出的尊重，也是真正对知识和人才的重视。

 

　　在依法治国的今天，政府采购评审专家同样应该受到《劳动法》、《劳动合同法》以及《老年人权益保护法》等诸多法规的保护。超时的评审工作应考虑加班费用；极端环境下也应享有劳动法规等规定的保障权益。